用户名:


密 码:


       注册
 

 首页 >  科研成果
PMPP团队成员刘冬华的代表性论文(不断更新中)
 
 
[作 者]      [发表时间] 2006-11-11

 

刘冬华 马长伟:企业人力资源在职培训的经济学分析及创新研究


摘要:在知识经济时代 ,现代企业培训已成为提高人才素质、促进企业发展的必然选择。本文运用经济学知识分析了企业人力资源培训的成因、种类及成本收益分析,并在培训创新的研究方面作了有益的探索。
关键词:在职培训 经济学 创新
随着知识经济的到来,人才正在成为所有资本要素中的第一资本。知识经济是在以信息技术为代表的高技术基础上成长和发展起来的经济模式。创新是知识经济的生命力,创新首先要有人才,人才对知识经济时代的社会发展所起的巨大作用是已往任何时代所无法比拟的。通过培训,提高人才素质,开发人才潜能是现代企业发展的必要保证。本文试从经济学的视角,对企业人力资源培训进行分析,并分别从培训主体,客体以及企业学习型组织的建立等方面对企业人力资源培训进行了创新性探索研究。
一、企业人力资源培训的经济学分析
根据美国经济学家加里•S•贝克尔的理论分析,人力资本形成过程中主要包括教育、培训,医疗保健和就业迁移等四个方面的投资。而对企业来说,培训是企业内最主要的人力资本投资形式。随着中国加入WTO,以及国际竞争加剧使得全球的厂商都在寻找提高其员工生产率的办法,员工培训以及相应的生产率的提高被视为增强竞争力的关键。另外,现代企业内技术方面的快速变化,特别是信息产业的发展,必然导致大规模的员工再培训,以及对员工的技能结构进行调整的需求。
1. 培训的一般分析
假设劳动者从学校毕业参加工作后不在接受进一步的培训,且从学校获得的知识和技能也不随着时间的延续而贬值。那么劳动者终生收入水平表现为一系列水平的直线,每一条更高的水平线即代表着一个更高的教育水平。如图1。
工资报酬(E) 工资报酬(E)
Ep
Ea
E1 Es
E2
E3
年龄(A) Ao 年龄(A)
图1 不同受教育水平劳动者的年龄与报酬示意图 图2 生命周期中的在职培训示意图
但当进行在职培训即对劳动者进行人力资本培训时,劳动者的工资报酬与其年龄之间的关系便发生了变化。见图2。图2描绘了当前人力资本理论被运用于在职培训问题时所具有的生命周期含义。图中所描绘的个人在年龄为Ao时完成了全日制的学校教育,此人此时依靠这种教育水平可以挣得的工资水平报酬为Es。如果此人不再接受进一步的培训,而且从学校获得的知识和技能也不随着时间的延续而贬值,那么在其整个生命周期中,工资报酬会一直保持在Es的水平上。然而,如果此人进行在职培训,那么,其未来工资报酬增长潜力就会得到强化,这种情况如图中的曲线Ep所示。不过,在职培训会产生一种近期效应,这种效应导致在受训期间雇员的实际工资报酬低于潜在工资报酬。这样,在图2中就表现为职员进行投资的时候,其实际工资报酬Ea位于Ep之下。实际上,Ep和Ea之间的差距恰恰等于职员的投资成本。从图中可以得知,培训后工资报酬与年龄之间有着密切联系,一般来说,年龄较大的员工不愿参加在职培训,因为他们接受培训的预期收益率小于年轻员工接受培训的预期收益率。另外,企业也通常不愿投资于年龄较大或预期工作时间不长的员工。当然受训员工的性别,智力水平等都与培训发生可能性相关。
2. 培训的种类划分及成本收益分析
贝克尔将在职培训分为两大类:一类是一般性培训;另一类是特殊性培训。[2]一般性培训指员工通过培训获得的业务技术知识、技能,对其他企业具有同样的适用性。专门性培训则相反,通过培训,员工所获得的业务技术知识、技能,支队培训的企业具有实用性。接受一般性培训的职工可以在企业间自由流动,且价值(主要体现为劳动生产率)变化较小。我们可以把这类劳动力市场看作是完全竞争性市场:人力资本是同质的,且存在许多可自由出入的买方(企业)和卖方(职工)。在该劳动力市场上,职工的工资率等于其边际产品。若由企业支付一般性培训费用,那么培训结束后,职工人力资本价值增加,其劳动生产率和边际产品随之增加,相应地企业也必须提高职工的报酬,否则职工会离职到其它企业工作,因为在其他企业他会得到与边际产品相等的工资率。这样,培训所带来的收益将全部为职工所获取,企业则不得不承担投资损失。所以 ,企业不愿支付一般性培训的费用,而要求由职工承担。投资能提高职工收益,因而职工也愿意承担。这种负担不是通过直接致富,而是通过接受一个比较低的起点薪金。可以看出,这种负担是内在的而不是外在的。如图3所示:T*点员工由未受训状态瞬间转变为训练完成状态。Wo和Ws分别表示劳动者不接受培训赢得的工资水平和一般培训后预期的市场工资水平。此外,Wu表示劳动者在训期间的工资率。从图中可知,作为人力资本投资,员工培训的成本是牺牲了的收入,即T*期间的成本为Wo—Wu,收益为此后的Ws—Wo。
工资率 工资率

Ws Ws
Wo 个人收益 Wo 企业收益
个人成本 企业成本
Wu Wu
年龄(A) 年龄(A)
T* T*
图3 一般性培训的成本与收益 图3 特殊性培训的成本与收益
特殊性培训可以为提供培训的企业带来较大的收益,对其他企业则没有多少价值。所以,特殊性培训所形成的人力资本难以流动。缺乏流动性,导致职工无法通过劳动力市场获取投资收益,因而职工不愿意投资。相反,缺乏流动性却可以使企业得到全部投资收益。它通过支付给职工一个最低的工资率(等于该职工在完全竞争性市场上的工资率)来获取专用性人力资本投资所产生的全部收益。因此,应由企业支付该项投资费用。如上图:在特殊性培训中,企业通过培训期间支付高于生产率的工资,在培训期后支付低于生产率的工资,用收益补偿成本。企业培训成本为Wo—Wu,收益为此后的Ws—Wo。
二、企业人力资源培训的创新研究
1. 培训主体系统的创新
传统的企业培训主体系统,是金字塔型组织模式在教育培训管理方面的具体体现。其主要特征为计权、控制严格、层级多、信息垄断。这种系统不能重视员工智慧、积极主动性的充分调动和发挥,抑制了员工对企业的归属感和参与意识。随着工作团队构建及其成为企业的组织结构基础,企业培训主体系统也随之变革创新,培训主体应由个体、工作团和企业决策层三个层次构成。在这种培训主体中,工作团队居于核心地位,它在企业培训活动中应享有充分自主权。创新之后的主体系统事实上是扁平型组织和工作团队形式在企业培训活动中的具体体现,相对于传统的培训主体而言它具有如下特点:第一,教育培训的决策权由企业领导层下放给工作团队。第二,注重个体自我开发,充分挖掘自我潜能。第三,个体培训、团队培训、组织培训三位一体,便于培训目标协调一致,产生培训的高效益。
2. 培训客体的创新
企业培训客体应从以生产工人为主变为全员培训为主。企业不应仅仅注重对生产工人的教育培训,同时也应专注于领导决策者、管理者、专业技术人员的知识技能水平的培训。从上世纪70年代以来,我国也在吸收国外全员培训、终身教育、继续教育的心理年和经验,发展了工人的岗位培训班组长培训、专业技术人员继续教育和管理者教育培训等,逐步形成企业全员教育培训的新局面。
另外,培训过程中,要重点突出“三高人才”的培训。众所周知,企业全员概括为三大组成部分经营管理人员、工程技术人员及实践操作人员。因此,企业培训的重点对象应为高层次的管理人员、高水平的技术人才和高技能的操作人员。
3. 学习型组织的建立
21世纪是一个学习的“世纪”,企业不仅要支持和鼓励员工的学习发展,为其提供必要的教育培训,而且企业本身也应成为一个机构学习者,努力将自身塑造为一个学习型组织。这也是新世纪全球企业组织和管理方式的新趋势。
学习型组织是当今时代企业持续发展的必然选择,是新世纪最富活力的一种新型组织。那么如何在企业中构建学习型组织,也成为人们关注的焦点。笔者认为应从以下几方面来尽力学习型组织:
第一, 企业最高领导应提高认识,重新审视企业教育培训的重要性,作用及地位。在现时代,可以说,没有企业教育培训,就没有企业的存在与发展。同时必须改变在传统企业将培训部门置于企业的边缘位置的策略。
第二, 加大人力资本投资力度,增大企业人力资本存量。构建学习型组织首先要认识人力资本是企业最重要的资本形式。要理解“有竞争力的企业,是由大量人力资本投资、能为员工提供学习和培训条件的企业”的意义。其次,企业要根据发展情况逐渐增加人力资本投资,增大人力资本存量,扩大人力资本积累。
第三, 培养关键性的学习能力。美国教育家亨利.布鲁克.亚当斯说:“知道多少东西并不重要,重要的是他要懂得怎样学习”。构建学习型组织,不仅是创造机构和条件,重要的是培养和教会组织成员善于学习、会学习,具有很强的学习能力。
第四, 通过群体组织及其行为与活动,广泛调动组织成员学习的积极性,形成组织内良好的学习风气。要善于运用正式群体与非正式群体的互动关系帮助、鼓励督促群体中个人的学习。



[1] 朱舟著,人力资本的成本收益分析,上海,上海财经大学出版社,1999年
[2] 加里•S•贝克尔:《人力资本》,北京,北京大学出版社,1987。
[3] 杨剑 等著,人力资源的量化管理,北京,中国纺织出版社,2002年
[4] 侯风云著,《中国人力资本形成及现状》,北京:经济科学出版社,1999年


中国内地与香港特区公务员工资制度比较初探


刘冬华 马长伟
(上海理工大学 管理学院 上海 200093)



摘 要:公务员工资制度是公务员制度中最为敏感的组成部分,它关系到公务员队伍的稳定和工作积极性。本文对中国内地和香港特区公务员工资制度加以比较,探讨了两者间的差异,以对我国公务员工资制度的创新和完善起到借鉴作用。
关键词:公务员;工资制度;比较;香港


公务员的工资是其个人消费品分配的最重要的形式,它涉及到公务员的切身利益,是公务员及其家庭生活的基本保证,具有保障、激励和调节等作用。从本质上说,公务员工资制度决定公务员队伍的稳定与否,决定其工作积极性的高低,决定整个政府部门的行政效率,因此各国都注重公务员工资制度的建设。众所周知,香港特区近17万公务员是一支举世公认的办事高效、廉洁稳定、士气昂扬的优秀队伍,这是和特区完善的公务员工资制度分不开的。所以了解香港公务员工资制度的现状,吸收其有益之处,对于创新和完善我国具有中国特色公务员工资制度有着重要意义。
一、 公务员工资制度的涵义及内容
公务员的工资是指在国家或地区政府部门工作,行使公共权力并执行政府公务的这一部分特定的公职人员,以自己的知识和能力,在一定时间内为政府和人民服务所获得的劳动报酬。一般来说,公务员的工资由政府人事部门制定,由国家或地区财政支付。
公务员工资制度的内容主要包括制定公务员工资的基本原则、工资制度的类型、工资水平的确定及增资方式等。
制定公务员工资的基本原则有依法支薪原则、平衡比较原则、定期增薪原则和物价补偿原则等。依法支薪是指以完备的法律保证公务员工资制度的有效运行,将工资制度纳入法制化轨道。平衡比较原则是指在确定公务员工资时,将企业职工的工资水平作为参考,并使两者的工资水平大体保持平衡。定期增薪原则是指通过定期提高公务员的工资等级以增加公务员的工资。物价补偿原则是指根据物价指数的变动来调整公务员的工资,以保证其工资水平不因物价上涨而降低。在我国除以上原则外,还有按劳分配原则,这主要是体现社会主义收入分配的特性,即按照每个劳动者参与劳动的数量和质量进行分配。
公务员人事分类制度的类型主要有职位分类制、品位分类制和两制并用各有侧重四种类型,工资制度也相应分为这四类。我国现行的公务员工资制度是1993年所制定的职务级别工资制,即按不同职能将工资分为职务、级别、基础和工龄工资四个部分。不同职务不同级别的公务员按照对应的工资数额来领薪。
公务员工资水平的确定主要是按照平衡比较的原则,即保证公务员与企业同类人员的工资水平大体平衡。我国是将公务员的工资水平与国有企业相当人员的工资水平保持大致相同。
定期晋级增资是公务员制度正常运行的保障。公务员的增资途径主要有如下四种:晋升工资档次、晋升级别、晋升职务工资和调整工资标准与津贴水平。
二、 中国内地与香港特区公务员工资制度的比较
香港特区政府高效率的行政管理是举世公认的,这不仅与香港较为特殊的历史和政治、经济、文化环境有关,而且与香港实行较完善的公务员制度,并和公务员良好的薪酬制度分不开。由于香港当局在公务员薪酬政策的制定、制度的建立及制度的运行等方面有一整套较完备的措施,从而吸引了大批优秀人才进入公务员行列,并促使他们廉洁奉公,克尽职守。因此,对中国内地与香港特区公务员工资制度加以比较可以更好地借鉴其制度方面的有益之处,促进我国公务员工资制度建设。
1.公务员工资水平确定方式的比较
我国在1993年颁布的《国家公务员暂行条例》第六十六条规定:“国家公务员工资水平与国有企业相当人员的平均工资水平大体持平。”这一规定既体现了中国内地所实行的按劳分配原则,又定位了内地公务员工资的具体水平。而对于这一政策的执行则是由国家相关部门来完成的。国家人事部和财政部通过对不同类型的国有企业相当人员工资水平的分析,于1993年颁布出《职务级别工资制工资标准表》,对于我国内地公务员工资做了细化说明。中国公务员共分为12个职务职等,每一职等又分为3——8个档次;对应职务还分为15个级别;基础工资不分职务和级别都是90元;工龄工资每工作1年增加1元。
需要说明的是,中国内地公务员工资水平的确定方式具有长期性和滞后性,制定过程也带有一定的主观性和任意性。尽管其工资政策是在调研的基础上得出的结论,并且也在国家经济和社会快速发展的背景下做过数额调整,但是考虑到调研所涉及范围的全面性及调整间隔时间,内地公务员工资水平的确定方式还需要有待完善。
香港公务员薪酬水平的确定是按照如下程序进行的:
(1)薪酬调查:香港政府下属有公务员薪俸及服务条件常务委员会、纪律人员薪俸及服务条件常务委员会、首长级薪俸及服务条件常务委员会、司法人员薪俸及服务条件常务委员会等四个咨询机构,这些委员会的成员由行政长官委任,来自于政府外部的私营机构,并代表雇佣双方的利益,它们的任务是分别就非首长级公务员、纪律人员、首长级公务员和司法人员的薪酬、服务条件及薪俸结构的原则和措施,向特区行政长官提供意见和建议。而公务员薪俸及服务条件常务委员会的下属机构——薪酬趋势调查委员会则会每年就私营机构的薪酬趋势进行调查,由此综合出社会薪酬趋势。调查结果一般用于两个方面:一是确定公务员薪酬水平;二是确定公务员薪酬结构。薪酬趋势调查结构经审议批准后提交布政司署。
(2)草拟方案:布政司署接到报告后,进一步收集公务员对现行薪酬制度的意见,进行广泛的内部协商。综合特区政府本身的状况,由财政科、经济事务科拟出薪酬方案,提交行政局审批。经过行政局进一步修改后提交立法局财务委员会审议。
(3)确定与实施:财务委员会根据财政条例,综合平衡社会财政支出情况,审批薪酬方案,并在财政上予以保证,使薪酬方案顺利实施。
2.公务员工资结构设置的比较
1993年10月1日,我国实行了公务员职务级别工资制。这一制度初步贯彻了按劳分配的原则,同时也逐步规范了工资增长机制,这对于克服平均主义,调动公务员工作积极性,起到了良好的作用。然而,我们从现行的公务员职务级别工资标准表中可以看出,“大锅饭”这一弊病依旧存在,职务工资最高档次与最低档次比率在3.6——9.6之间变动,职务工资档次差距最高75元,最低仅有10元;级别工资只有一个档次,级别最高与最低之比为10:1,级别工资间距差额最高为136元,最低仅为18元;基础工资所有公务员一样,均为230元;工龄工资每年1元。
而香港特区公务员工资结构较之内地更具绩效,薪酬差距也更加突出。与内地公务员分类不同,香港公务员包括长俸公务员,非长俸公务员和合约雇员,他们分别实行不同的工资制度。其中长俸公务员占全香港公务员总数的70%左右,主要按首长级薪级表、总薪级表、纪律人员薪级表、见习职薪级表等四个不同的薪级表支薪。笔者根据2003年香港特区公务员各类薪级表制作出如下表格:

数据来源:香港特别行政区政府公务员各类薪级表 (二零零三年十月一日生效)
根据上图1,我们可以看出,香港政府公务员薪酬的阶层性明显,等级差距巨大。从总薪酬表可以看出,最高薪点标准为最低标准近11倍。高级公务员的月薪几乎和低级公务员的年薪相当。如果同首长级公务员薪金相比,其薪酬差距更大。
3.公务员加薪制度的比较
伴随着国民经济的发展和劳动生产率的提高以及公务员自身经验的丰富,公务员的工资水平应该不断提高。根据《国家公务员暂行条例》,内地公务员工资增长有三种形式,即结合对公务员的考核晋升工资档次;随着职务、级别的晋升和工作年限的增加晋升工资;根据国有企业相当人员的工资水平和物价指数变动情况,适当调整工资标准。然而在我国正常的增资制度并未建立起来。我国在1956——1985年的30年间,总共才进行过8次工资调整,两次调资的间隔有时竟达8年,这就不可避免的出现职级不符、劳酬脱节的现象。像这种要么不调,要么一次性调的幅度很大的非定期增资,不仅给财政支出造成压力,还导致大家增资愿望强烈,都不愿错过机会的“挤公车”现象。

说明:本图将1988年香港公务员的薪酬指数定为100。
数据来源: 香港特别行政区公务员薪常会报告书(1989年——2002年),摘自:http://www.jsscs.gov.hk
香港公务员有三种加薪形式:一种是增幅加薪。即每年根据公务员薪俸及服务条件常务委员会进行薪酬趋势调查后提出增薪幅度,然后经过三个中央公务员咨询组织提出建议,再报立法局财务委员会审议通过增薪方案,每年四月一日起实施。另一种是年资加薪。每年政府各部门对公务员进行考核,合格者即可在本职级内晋升一个薪点。已经领取本职内最高薪级工资的,不得再升。还有一种是升职加薪。公务员可报考高一级的职级,取得高一职级的能力资格后,如果再升高一级的职级,就按晋升后的职级增加工资。
自1980年以来,香港公务员加薪幅度是比较大的。香港库务局局长俞宗怡表示,如果计算通缩因素,公务员过去4年的薪酬加幅,中低级超过两成,与私人机构的差距愈来愈大。其实,根据香港政府公布的数字,自1997年回归后,香港政府高级公务员的累积实质薪酬加幅达20.4%。
根据香港公务员薪俸及服务条件常务委员会所提供的数据,可制作成如上图2。可以看出,尽管香港公务员的工资水平在1989年——2002年期间的增幅是不断下降的,但绝对值每年都有攀升。
4.公务员工资制度法制化进程的比较
公务员工资立法是工资制度的定型化。法律在规范公务员工资制度方面有着其他措施所不具有的特点,即强制性、引导性和保障性。只有认识这些特点,才能真正重视并自觉运用法制去推进公务员工资制度由人治到法治的进程。
1993年10月1日出台的《公务员暂行条例》运行至今已有10余年,但是相关的正式法律法规一直尚未浮出水面,至今为止我国仍无一套成型的工资法出台,因此在工资的制定、调整上都无“法”可循,尤其是具体到各行政部门,部门领导权力过多,甚至会出现克扣公务员工资的现象。应该说,整个的国家公务员制度是一个完整的法规体系,公务员工资制度在法律规范方面所表现出来的不健全,实质上反映出法律建设在我国整体公务员制度上的欠缺。因此,我国公务员法律体系的建设应尽快制定一批非常细致、更加精密的单行法规,而有关公务员工资的法规也应名列其中。
香港是一个重视立法建设的地区。无论是在港英政府执政时期,还是在回归以后特区政府行政的过程中都始终重视对公务员制度方面的法律建设,与其公务员工资相关的法律条例就包括《中华人民共和国香港特别行政区基本法》、《公务员法规》、《公职人员薪酬调整条例》、《退休金条例》、《廉政公署条例》、《劳资关系条例》、《公职人员(转付薪酬)条例》等等。正是有了相关法律法规的不断完善与创新,才形成了一个有保障且极具激励性的公务员薪酬制度,保证了政府机关和公共机构的依法行政。
三、 对完善中国内地公务员工资制度的政策建议
1.根据我国的经济和社会发展情况,及时客观地对公务员工资结构及工资水平确定方式进行调整。由于公务员的工资水平是根据立法或相应政策而进行调整的,因此缺乏市场调节所具有的弹性,致使其工资水平相对增长缓慢,往往滞后于经济发展速度。所以这就要求内地的立法和政策制定部门能够根据经济发展情况和企业职工的工资水平迅速做出反应,全面客观地评价和革新现有的公务员工资制度,然后在此基础上才能制定出符合内地具体国情的公务员工资制度。
2.改革我国内地当前的公务员工资差距不大,间距模糊的现状,加大对我国公务员的激励程度,体现公务员肩负的责任和劳绩的对等统一。我国政府在这方面也正在做着努力,近期对公务员各职务层次职务工资起点标准由现行的50元至480元提高到100元至850元,各职务层次职务工资标准的档差也适当拉大,由现行的10元至75元提高到13元至120元。这就缓解了平均主义的弊端,更好地体现了工作的难易程度和责任的轻重。另外,拉大差距是手段,提高效率是目的。拉大公务员工资的差距并不是最终目标,而是为了促进公务员安心于工作,起到激励先进,鞭策落后的效果。因此,在实施这一方法时要符合实际,具体对待每一个环节。既不能间距差别太过悬殊,以免打击部分公务员的工作热情;也不能等额加大档次间距,以免又出现二次平均主义。
3.形成公务员工资的科学定期加薪制度,避免“要么不增资,要么就增幅很大”的无序行为。在实施加薪的过程中,要真正落实各项工资政策,认真考核,防止走形式,跑过场。要切实根据每年的物价变动情况,及时适当地调整工资标准。只有如此,才能使增资工作走上规范化、制度化、法制化轨道,有利于避免那种财政宽裕就调资,财政吃紧就不调的不规范做法。也只有建立正常的加薪制度,才能使公务员对本人加薪能够进行合理的预期,以激励他们更好地尽职尽责。
4.迅速加快内地公务员工资制度法制化进程。这既是便于国民监督的需要,也是克服人为任意性行为,建立法制国家的需要。在法制国家,公务员工资制度的确立和调整都是通过颁布有关工资法令来进行的。而公务员工资由是由国民税金支付的,所以公务员的工资分配必须通过法律公布于众,接受公众监督。同时,只有加强公务员工资的法制化建设,才能有效保障公务员合法收入不受侵害,避免随意克扣工资的违法行为。值得高兴的是,去年年底我国公务员法的起草工作已经结束,并列入了全国人大常委会2004年立法计划第一类。相信伴随着中国内地各项法律制度的完善,公务员工资的法制化进程也将必然被缩短。


参考文献:
[1] 黄卫平,谭功荣. 公务员制度比较.北京:中央编译出版社,2002.
[2] 李学举. 公务员管理实务.北京:中国社会出版社,1996.
[3] 王叔文. 香港公务员制度研究.北京:中共中央出版社,1998.
[4] 孙柏瑛,祁光华. 公共部门人力资源管理. 北京:中国人民大学出版社,1996.



《行政论坛》2004.4


加强制度创新 提高“防腐”性能


摘 要:腐败现象是我国当前面临的最大的社会污染和政治挑战。只有从腐败的源头抓起,对制度进行创新,才能有效地遏制腐败的蔓延。本文通过引入上海市近年来所采取的防范腐败的制度创新,对如何从机制上防腐作了有益的探讨。
关键词:制度创新;防腐;公共权力


Strengthen the institutional innovation to improve
the performance of preventing corruption
Liu dong-hua Ma chang-wei
(USST College of Management Shanghai 200093)
Abstract: The corrupt phenomena result in the maximal social pollution and political challenge in our country nowadays. It is nothing but seizing the beginning of corruption and innovating in the institution that can curb the extension of corruption. In this article some methods of institutional innovation practiced in Shanghai to improve the performance of preventing corruption is introduced and some helpful discussions are stated to prevent the corruption.
Keywords: institutional innovation; preventing corruption; public power


腐败是公共权力的非公共运用。公共权力的所有权与使用权的分离是腐败发生的前提。官员作为公共权力的代理者,必须为社会的公共利益服务,为赋予他们权力的广大人民服务。但作为既具有利他性又具有利己性的活生生的社会个体来讲,这种权力的“委托—代理”关系在目前我国腐败的机会成本远不足以抑制产生腐败动机的大背景下,极有可能促使一些官员产生“有权不用,过期作废”的心理,导致了公权私用的现象。
尽管我国政府多年来开展的反腐败斗争一浪甚过一浪,但纵观每年所涉及的贪污腐败案件数额之巨、人次之多、层次之高,不禁令人咋舌。造成这种所谓“越治越多”现象的缘由众多,但可以明确的是,这与决策执行部门防腐表面化、治标不治本、甘扮“救火队员”角色的方式有着高度相关,与一些单位防范腐败的制度或残缺不全,或束之高阁,“对上不对下”,人情重于制度的做法存在密切联系。因此如何从腐败防治的源头抓起,建立健全有效的约束机制,提高制度的“防腐”性能,真正做到防患于未然,是新时期我国干部队伍廉政建设的一项艰巨而又意义深远的任务。
釜底抽薪,转变职能,建立新型的政府管理体制
当前我国现代化建设的“加速度”发展趋势以及加入WTO后所面临的国际性挑战亟需政府彻底转变职能。长期以来,政府在经济活动中饰演了“运动员”和“裁判员”的双重角色,管了一些不该管,管不了也管不好的事情,使其有限的人、财、物等资源得不到最佳配置。相反却造成大量的“行政性垄断利润”,陷入“政府权力部门化、部门权力个人化、个人权力利益化”的怪圈,导致“寻租”和“求租”活动猖獗,腐败现象愈演愈烈。为此,上海市今年着手防腐机制创新,进一步地转变政府职能,使其主要权责集中于宏观经济调控、市场监管、社会管理和公共服务方面,切实落实“强化、弱化、转化”的要求,即强化政府对市场机制失灵的调控、弱化政府在市场机制能发挥积极作用的经济活动中的影响、加快向社会组织转化政府的一部分职能,尽可能缩小公共权力的“设租”范围,运用市场来解决资源配置的最优化问题,从而降低腐败发生机率。一是抓好国务院公布取消的行政审批事项的贯彻落实及行政审批事项清理成果的巩固。在《关于规范本市行政审批工作若干意见》的基础上,继续深化行政审批制度改革,促进行政审批工作的规范化、制度化建设。同时,上海市建立了行政审批责任追究制度,以加强行政监察力度。这项制度将按照“谁审批、谁负责”和权力与责任相统一的要求,制定出管理细则和标准,明确审批人员的责任和义务,并实施相关的责任追究。到目前为止,上海市53个有行政审批权限的部门共取消、调整了801项行政审批事项。二是按照公共财政的要求,在上海市的行政、政法部门全面推行部门预算,完善部门预算管理制度。各级部门必须做到“先有预算,后有支出”,“有多少钱,办多少事”,部门预算一经批准,即具有法律效力,具有严肃性和约束力。同时在预算过程中,坚持“量入为出、量力而行”的原则,确保财政收支平衡。另外,行政事业性收费必须实行“收支两条线”管理,逐步做到将预算外资金纳入预算内管理,严禁设立“小金库”。
把好入口,任人唯贤,建立规范的干部人事制度
近年来,各地“跑官要官”风气盛行,领导在干部任用上的“一言堂”以及在责任追究制度上的“无功可得赏,有过可换岗”的众多怪诞现象,无不凸显出我国干部人事制度上的缺陷和弊端,这也进一步促使腐败现象的蔓延。只有努力形成人尽其才、能上能下的用人机制,建立健全干部选拔任用和分类管理制度,转变论资排辈的观念,才能极大激发干部的工作热情,营造出选人、用人、留人的良好氛围,同时也打破了“边腐边升,以腐养升”恶性循环的链条。一是完善公务员考试录用制度。上海自1993年推行国家公务员制度以来,按照《国家公务员录用暂行规定》和《上海市国家公务员录用实施细则》的要求,已成功地建立起一系列管理制度:建立完整的录用试题库;逐步实行分类分等考试;采取“一考多用”的方式;完善以结构化为主,多种方式相结合的面试;加强考官培训等等。这些措施的出台为优秀人才的纳入奠定了基础,把好了“入口关”。二是健全干部选拔任用制度。上海市利用2002年中央颁发的《党政领导干部选拔任用工作条例》这一有力武器,从源头上预防和治理用人上的不正之风,营造了“能者上、平者让、庸者下、劣者汰”的竞争机制。据统计,仅“九五”期间,全市机关岗位共有4006位公务员通过竞争上岗走上领导岗位。同时还建立了领导职务任期制,积极执行委任与聘任相结合,并初步实行公务员领导职务最高任职年龄限制的新陈代谢机制。三是大力推行领导干部财产收入申报登记的“阳光收入”制度,逐步规范工资外补贴。上海市认真落实中共中央《关于领导干部报告个人重大事项的规定》,实行“有事及时报,无事年终报”制度,以加强对领导干部的管理和监督。这一制度增加了领导干部财产收入的透明度,增加了获取“灰色收入”的机会成本,起到预防与遏制腐败,取信于民的作用。
利剑高悬,加强监督,建立合理的行政监督制度
江泽民同志明确指出,“这几年查处的领导干部违纪违法案件,大多数是群众举报或查办其他案件牵带出来而获得线索的,这在很大程度上反映出对领导干部的监督软弱乏力,还没有完全形成有效的监督管理制度和机制”。④因此,要有效防范腐败的发生就必须加强和完善行政监督制度,保证行政监督的力度和效果。上海市委始终强调“上海不能有法纪管不到的地方,不能有党纪管不着的党员”,仅1998年—2001年,全市纪检监察机关查结案件5432件,给予党纪政纪处分5344人,628人受到刑事处理。首先,上海市已形成系统全面的多元化行政监督体系,增强了部门间的监督合力。逐步建立起严密有序、分工合理、协调互动的有机整体,力戒出现监督的“交叉带”和“空白带”。全市行政监察机关通过与各执纪执法机关建立案件移送、案件信息交换制度,加强了在查办案件重的协作与配合,集中力量突破了一批案情复杂、影响较大的案件,诸如原上海海关调查局局长受贿和私设“小金库”案、原上海监狱管理局副局长挪用公款案。其次,继续推行领导干部任期经济责任审计工作,建立了市经济责任审计工作联席会议制度。2000年以来,上海市各区县审计局对201位处级及处级以下党政领导干部实施了审计,其中4人受到降职或撤职处分,7人受到党纪政纪处分,13人被移送纪检监察机关处理,1人被移送司法机关处理。再次,完善了群众监督制度。“不是坏人总能得逞,而是好人漠然置之”,只有唤起公众防范腐败的参与热情,增强防范腐败的意识,才能真正建立起最广泛、最有效、最直接的行政监督网络。近年来,上海市进一步扩大群众在干部选任上的知情权、参与权、选择权和监督权,加强和规范了信访举报工作。据统计,通过信访举报的“窗口”,上海市各级纪检监察部门每年共受理约4万件(次)左右,其中近80%是检举控告的。进一步深化政务公开,完善“公开办事制度、公开办事结果、接受群众监督”的“两公开一监督”制度。最后,强化了舆论媒体监督的功能。在我国,一些官员“不怕内部通报,就怕公开登报”。这充分说明舆论媒体监督以其公开、迅速、广泛的特点,对政府及其官员的行为起着独特的监督作用,有效地抑制权力行使者的不良动机和行为。今年初,上海市委宣传部制定了《关于本市发挥新闻媒体舆论监督作用的意见》,确定了舆论媒体监督的范围和内容,完善舆论监督的信息反馈和责任追究制度,并强调不得已任何手段干扰舆论媒体监督工作,以充分发挥舆论媒体监督的威力。通过以上行政监督体系的建立和完善,造成各级官员“莫伸手,伸手必被捉”的心理预期,从而在制度上保证把人民赋予的权力真正用于为人民谋取利益。


参考文献:
[1]李琪. 新世纪中国特大城市公共行政管理. 文汇出版社. 2003年
[2]钱振明. 反腐败与行政改革. 苏州大学学报. 1997年第1期.
[3]鄂铁军. 试论如何改革我国公务员的监督系统. 辽宁工学院学报. 2001年第4期.
[4]《江泽民同志在中央纪委第四次全体会议上的讲话》二○○○年一月十四日


论转型期我国腐败现象的影响及其治理


摘要:腐败现象是我国当前面临的最大的社会污染和政治挑战。本文对腐败现象所造成的影响进行了深入分析,并提出腐败治理的若干措施。
关键词:腐败现象 影响 治理
腐败现象是当今世界上所有国家普遍存在的问题,其在特定的经济历史转轨时期表现得尤为严重。它的大量存在不仅对我国的社会稳定、经济及政治体制改革的继续深入推进和良好社会风气的形成造成了负面影响,也同时导致了社会福利损失、资源配置效率降低、交易费用增加、社会收入分配不平衡、有效需求不足等一系列经济问题,给我国带来了极大的经济损失和资源浪费。“仅1991年—2001年期间,由于腐败行为所带来的经济损失就占平均每年GDP比重的14.5%—14.9%”。[1]因此,针对我国的具体国情,认真剖析这种社会病理现象,并在此基础上提出一些有益的治理措施,对于遏制和解决腐败现象具有极其迫切的现实意义。
一、转型期我国腐败现象的影响
1.腐败增加了社会垄断
完全竞争市场结构是一种理想的经济状态,在这种理想状态下,资源得到最佳配置,社会剩余得到最大。而垄断则是具有相当规模的企业通过实行差别价格,自行决定产量和价格以达到利益最大化。[2]它是人们不希望但实际上又不能完全消除的现象。而在我国当前经济转轨时期,腐败现象的出现又进一步加剧了经济活动的垄断性。众所周知,政府腐败概括起来,一是权力资本介入市场,二是权钱交易。一旦权力资本进入市场,便出现我国上世纪80年代后期的“官商”、“官倒”现象。即少数政府官员在我国当前市场经济体制不完善、各项法规制度不健全的情况下,他们凭借政府权力对市场规则、党纪国法粗暴侵犯,通过权力垄断指标、批件、合同和紧俏商品,利用价格垄断、部门垄断、行业垄断、地区垄断以谋取高额垄断利润。
由经济学原理可知,首先,垄断造成了消费者剩余的净损失。这部分损失属于社会经济福利净损失,无人从中受益。其次,垄断者通过“减产提价”方式,在需求弹性较小情况下,价格变化不会对消费数量造成很大的影响,结果垄断引起大量货币从消费考转移到垄断商手中,向消费考提供了错误的价格信号,人为地造成了不应有的产量减少,扭曲了成本,降低了资源配置的效率。第三,既然存在垄断超额利润,这部分利润的潜在租金便会导致寻租行为。人们会倾向于花钱并付诸努力(贿赂官员等)去得到或保持垄断地位。而这部分费用的支出并没有导致社会中财富的增加,是纯粹的浪费。
2.腐败增加了社会交易费用
交易费用是获得准确的市场信息所需付出的费用,谈判和经常性契约的费用,监督违约行为并对之制裁的费用,维护交易秩序的费用等。交易费用产生的主要原因一是由于人们面临世界的复杂性、不确定性,人们认识掌握信息能力的有限性而产生的信息不畅,信息不完全,信息不对称;二是由于人们投机取巧,欺骗、说谎、推诿、违约等人为地造成信息不畅,信息不完全和信息不对称。对于作为经济行为主体的企业来说,交易费用最终转化为企业的成本。而诸如欺下瞒上、遇事推诿、权钱交易这样的腐败行为不仅给宏观经济政策的制订和实施带来的极大危害,更是人为地增加了社会交易费用。
腐败增加了交易费用还表现在腐败导致制度软化,制度实施机制低效。目前我国经济生活中不讲信用、欠债不还司空见惯,假冒伪劣产品越打越猖狂;法院判决书变成一纸空文常常发生。究其原因就是制度软化、法制失效。制度软化、法制失效原因众多,但其中一个重要原因是腐败,钱可易法、钱可买权。制度软化会出现一系列严重的后果。一方面,在制度软化时,政府觉得必须加强制度实施力度,在空喊口号、道义上劝告无济于事时,首先想到的便是增人添物。这样不仅造成了人力资源浪费,更加严重的是机构膨胀、人浮于事。另一方面,在制度软化情况下,政府觉得经济秩序混乱,政府干预经济范围就随之扩大,这也就必然导致寻租数量的增加。这也就必然导致各级当权者个人决断经济财富的权力愈加扩大。即便没有经营能力,也不参与生产管理,他们也能够通过占有一定的财产支配权而得到远远超过其个人剩余劳动的“剩余”。[3]据有关部门统计,我国从1982年到1992年l0年间,国有资产流失达5000多亿,其中竟有3300亿是管理不善造成的。
3.腐败加剧了社会收入分配不平衡
我国目前收入差距悬殊和收入分配不平衡是众所承认的事实。据有关部门统计,1997年占全国整个居民储蓄额近70%的储户数只占整个储户数的7%左右。l978——l 991年13年间,国家收入比重由31.6%下降到14%,而个人收入比重由50.5 %上升至65.4 %。1985——l990年占全国人口一半以上的农村个人收入比重不仅没有上升,反而下降了4.6 %,而城市个人收入却上升了9.1%。城镇居民工资外非制度性收入更是急剧上升,1980年人均年工资外收入是190元,1981年是228元、1990年是409元,1993年是507元,1994年工资外收入已占工资总额的50%以上。
产生如此不平衡的收入分配现象可谓是多种因素合力的结果,但有一点必须明确的是腐败现象加剧了我国社会收入分配的不平衡。在市场经济体制下,收入分配是根据生产要素投入量的大小及贡献给予的报酬。从生产要素之间比较看,我国生产要素之间的差别要远远小于西方资本主义国家生产要素之间的差别,因此理论上我国实行按劳分配所产生的收入差距要远小于资本主义国家的收入差距。但事实并非如此(我国收入差距程度在世界上处中间位置),其中部分原因是权力分配所致。即少数“官商”、“官倒”及少数依附于政治权力的个体户,通过“炒批文”、“炒承包”、“炒紧缺物资”、贪污受贿等手段在短期内牟取暴利。
社会收入分配不平衡危害极大,一方面它造成了人们心理失衡,压抑了人们劳动积极性,降低了社会劳动生产率;另一方面,收入分配不平衡败坏了社会风气,扭曲了人们的价值观,唯“权”唯“钱”,涣散了党群关系,阻碍了经济发展和政治经济体制改革;此外,收入分配不平衡,收入差距拉大降低了社会有效需求,给我国经济的飞速发展带来负面影响。
二、转型期我国腐败现象的治理
1. 转变政府职能,减少政府对经济领域的直接干预
腐败的根源并非在于现代化运动本身,而是在于向现代化进军的转型过程中扩大了的公共权力对经济的干预和广泛的私人利益的存在。因此,抑制腐败的根本措施在于转变政府职能,减少公共权力对经济的直接干预和管制,从而把设租、寻租的可能性限制在最小的范围内。如果政府主要从事宏观经济调控和有关法律法规建设,创造和培育良好的市场竞争环境,那么,企业以及其他具有独立经济利益的组织和个人就不可能从腐蚀政府部门或政府公职人员之处得到“非生产性垄断利润”,腐败也会大为减少。
2.完善行政监督体系
我国现行的监督体系是多元化的,机构繁杂,职能交错。而对于政府行使监督职能的行政机关内部的行政监察,实际上被各级各类行政机关之间的领导与被领导关系所代替,领导关系与检查关系合而为一了。因此,改善和健全我国行政监督体系,从制度上保证纪检、监察部门行使其职能的有效性和畅通性是反腐措施的重要内容之一。
另外,公众参与反腐败和监督政府职权也是行政监督体系的重要组成部分。提高公众的社会正义感,培育整个社会的反腐参与热情和积极支持,是反腐斗争中必不可少的。在我国所设立的举报系统,可以使公民与纪检监察部门联系起来,并已取得较为明显的成绩。近年来检察机关立案侦查的贪污贿赂案件约有80%来自公众举报。“在世界范围内信息日益容易获得的时代里,媒体的广泛影响和技术进步使知识和信息成为经济生活的主体。民主是腐败的天敌,在政治领域中民主越广泛,公众监督的机会就越多,抑制腐败滋生、蔓延的政治压力就越大。”[4]
3. 创新和改革我国的公务员制度
公务员是行使公共权力的主体,是具体政策的制定和执行者。只有对我国现行的公务员制度进行创新和改革,建立一系列完整、严密而合理的公务员人事管理制度,才能对腐败现象起到防范作用。在招聘公务员的过程中,要认真实行竞争考试与公开考核相结合的录用制度,把好“进口关”,以保证国家公职人员的基本素质。进一步加强我国公务员的思想道德建设,建立良好的世界观、人生观,形成正确的利益导向,以增强公务员抵御各种腐朽思想的侵蚀,做到廉洁自律。另一方面,可以在严格控制我国公务员数量,保证其质量的基础上,适度提高公务员的工资待遇,建立优厚的社会保障制度,以解决他们的后顾之忧。与此同时,还需强调对有贪污受贿等劣迹的公务员予以重罚。例如,在新加坡,一旦公务员因贪污等罪被开除或判刑,其养老金将被取消。这就使公务员不愿意冒丢掉“金饭碗”之险而去贪图不义之财,从而增大了腐败的风险性和代价。



[1] 胡鞍钢:《腐败造成了多少经济损失》,《中国改革》,2002年,第5期
[2] 尹伯成:《西方经济学简明教程》,上海人民出版社,1995年版
[3] 萧鸿江:《论权力腐败、权力资本和权力制约》,《沈阳师范学院学报》,1997年,第21卷第4期
[4] 胡鞍钢 过勇:《转型期防止腐败的综合战略与制度设计》,《管理世界》,2001年,第6期


缺位、嬗变和整合:西方公共管理的理论变迁及现实意义


刘冬华1 徐卫2
(1.同济大学 经济与管理学院 上海 200092;2.上海理工大学 管理学院 上海 200093)



摘 要:本文通过对西方公共管理的现代官僚制理论、新公共管理理论和新公共服务理论演化过程的剖析,指出现代公共管理向着以人为本的服务型管理方向发展。并在此基础上,探讨了西方公共管理的理论变迁对于我国正在进行的行政改革的现实意义。
关键词:公共管理;公共利益;行政改革



党政论坛,2005年第8期



一、 西方公共管理的理论变迁
人类社会处在一个急剧变革的时代。从农耕文明、工业文明到信息文明的更替过程中,不同的经济发展方式必然寻求与之相适应的社会形态,这同样也引起了公共管理模式的不断演化。我们可以从西方公共管理的理论变革过程中清晰发现这一点。
1. 现代官僚制理论
20世纪初马克斯•韦伯在否定以忠于人(皇帝)为内核的传统官僚制基础上建立了以忠于物(组织与制度)为要旨的现代等级官僚制模式,对当时的公共行政理论产生了巨大影响。众所周知,近代社会是在破除蒙昧的羁绊、倡导科学技术的嘹亮号角声中艰难前进的,这亟需一种异于惯常的社会组织结构以促进生产力的发展。“韦伯主义”的出现顺应了这一趋势,它以理性法律的权威形式、金字塔式的严密等级、非人格化的组织制度、政治中立的技术性官员等特质,既打破了神权及君权对民众思想的桎梏,也迎合了工业社会大生产和行政管理复杂化的客观需要。随后,现代官僚等级制凭借其理性、准确、严格和可靠,在众多国家得到广泛运用,促进了政府技术化水平的提高。
然而,威尔逊进行政治与行政二分的过程也正是公共行政工具理性彰显、价值理性褪色的过程。正如韦伯所说,官僚制组织发展的根本性原因在于,它纯粹在技术上优于其他任何组织形式。 当上世纪70年代末新兴的以信息技术为基础的新文明开始动摇传统的工业社会大厦时,官僚制曾为人所津津乐道的工具理性因应变乏力、墨守成规和僵化无效陷入穷途,而被剥离的价值因素和民主诉求则在人文精神备受关怀的环境中愈加受到珍视。
2. 新公共管理理论
针对传统公共行政的种种弊端,自上世纪80年代开始,西方各国政府陆续掀起了治道变革的浪潮,“新公共管理”或“管理主义”便是改革的主导方向。它以经济学理论和私营部门管理范式为基础,注重结果和管理者的责任,倡导通过民营化和签约外包等方式压缩公域边界,从而实现政府施政的基本价值取向——“三E”:经济(economy)、效率(efficiency)和效能(effectiveness)。在当时西方国家经济滞胀、新右派执政和政府失灵等大背景下,“管理主义”得到了用武之地。从英国《“下一步”行动方案》、美国《戈尔报告》、新西兰《国有企业法》到日本《最终报告》,各国的行政改革进行得轰轰烈烈、如火如荼,“管理主义”似乎成了包治百病的灵丹妙药。
新公共管理理论代表着一种新的范式,它一扫官僚制滞缓刻板之风,代之以清新迅捷之气,从繁文缛节走向经济实效;它不仅拓宽了公共行政的理论疆域,也确实在实践中取得相当成果。但是只要我们摒除盲目的乐观,重新冷静的审视,不难发现“管理主义”即为涂满市场化色彩的公共管理模式(思想上结果取向、重视责任和更具竞争性;内部注重绩效和成本预算;外部关注顾客和PPP模式;方式上最大让渡于市场,采取出售和合同外包等手段;组织结构小型化和更具弹性),将公共管理的价值取向等同于私营部门。也许在“管理主义”者眼中,传统官僚制就是一叶舢板,缓慢且狭仄,但却无需将其改换为巨型战舰(竞争激烈的私营部门模式),可以借助战舰的速度和容积,为的却是公正快捷地渡众生于民主安康之彼岸。过度关注船坚炮利,必然方向迷失。
胡德认为,“管理主义”有别于“韦伯主义”之处在于它的结果导向,面向目标而非过程。同时,“管理主义”宣称,公共行政的价值追求在于“三E”,尤其以经济为先,也就是强调企业价值的优先性。我们不禁要问,公共管理的结果为何,目标又仅仅止于对经济、效率和效能的追求吗?不可否认,官僚制是一种对上执行、注重过程的僵死模式,而“管理主义”所做的不过是完善官僚制逐渐失效的工具理性并将其修缮一新的粉饰过程,同样也是一种关注过程的管理。并非面向结果的掌舵,即为某种意义上的划桨。
3. 新公共服务理论
面对着公共管理诸多理论变革,我们不得不回答这样一个问题:管理是什么?“韦伯主义”将维护等级官僚制稳定有序的运转视作靶的,而“管理主义”把追求“三E”列为价值所在。它们都忽视了把公共管理的目标放在公共伦理的脉络中加以考察,错将实现工具当作管理的终极目标。公共管理首先应具有合法性,即其天生的公共性。它以民主宪政为基础,追求的是公民福利、社会公正、公共利益和社会责任等多元价值。若脱离了这些目标,则失去其存在的理由。其次,公共管理应具有合理性,即以理性的工具,经济高效地供给公共物品(包括有形的和无形的)。合法性是基础,合理性是手段。两者皆有,才能保障公共管理的顺畅运行。不难看出,以上两种理论的缺陷在于只是曾经或正试图通过建立不同模型以达到工具理性, 而忽略了公共管理立足之根本。
基于此,我们可以将公共精神和市场精神这一对看似不可并存的矛盾体加以协调,以市场手段促进公共利益的最大化,这便是“新公共服务”的基本观点之一。登哈特夫妇从对市场模型的不恰当借用、对顾客而不是公民的过分强调和对企业家精神的盲目鼓励等方面对新公共管理的局限性进行批判,明确地指出建立在个人利益最大化和否认公共精神存在的假设基础上的新公共管理所隐藏的是对公共利益的戕害和对公民权利的否定。在此之上,他们以民主公民权、社区理论、组织人本主义和后现代主义等为思想渊源,提出了“新公共服务”的七条原则,笔者归纳为“一点两线”:(1)强烈关注公共利益。公共利益是目标,既然政府这艘“船”为公民所拥有,那么它所考虑的既非掌舵,也非划奖,而是为公民提供质优服务;(2)通过市场精神以保障效率。“效率和生产力等价值观不应丧失,但应当被置于民主、社区和公共利益这一更广泛的框架体系之中。在这个框架中,其他有价值的技术和价值观(比如传统公共行政理论或新公共管理理论的核心思想)都可能粉墨登场”;(3)通过公民对话以维护民主。“管理主义”中所倡导的PPP模式(public-private partnership)只强调政府与市场关系,而公民沦为被动的“顾客”角色,导致了政府(P)、市场(P)和公民(C)三角关系的失衡。“新公共服务”则更为关注“PCP”,主张通过民主参与和公民对话来促进市民社会的形成。


二、 西方公共管理理论变革对我国行政改革的现实意义
伴随着社会进步,公共管理的理论变迁不断经历着继承和超越的艰辛过程。尽管道路曲折,毫无疑问的是,理论变更的方向已日臻趋近公共管理存在之原点。而“新公共服务”强调以公民为中心,以公共性、合法性和效率为不可须臾偏离的价值取向,充分发挥市场机制和公民社会的力量并与政府资源互相协调、制衡和整合的管理理念,指出了新的历史时期公共管理的发展方向。我国学者李琪撰文提出了“公共服务型政府”概念,强调“以社会公众为服务对象,以多元参与为服务形式,以合作协调为服务基础,以满足公共需求为服务导向”。可以说,“新公共服务”对于在我国行政改革过程中所出现的种种问题在相当程度上起到了释疑解惑的功用。
1. 人本导向:管理理念的确立
公共管理的一个重要使命在于要扮演执行与捍卫民主宪政的角色,这就是说它要致力于发展和弘扬民主治理过程的合法性。是否以人为本,是否有利于公民的全面发展,是否从最广大人民群众的利益来进行管理实践成为测量公共管理有效性的重要衡器。西方公共管理经历了从强调行政“过程”稳固到关注经济“结果”最优,再到以公民利益最大化为核心的转变;我国也在历经政治导向和经济导向的行政阶段后,开始了服务行政的实践探讨。这些理论与实践的演化过程本质上都是对公共管理价值的回归。
而在我国,这种以人为本的公共管理意识还非常薄弱。从个人角度看,中国传统文化将个体的升迁通达导向为“学而优则仕”,导致了自封建社会沿袭至今的“官老爷”、“官本位”思想在现在一些公务员的心中还隐隐作怪。从政府部门看,自上而下的刚性行政模式在我国依然盛行,而将民众置之无足轻重的地位。我们不禁要问,政府是谁的?政府作为执行国家意志、实现人民利益的权力载体,其权力来源于人民。这种特殊的“契约性”本质特征决定了现代政府必须采取柔性的行政模式,将满足公众的需求作为政府服务工作的逻辑起点。因此,在公务员群体和政府部门中真正建立起人本导向的管理理念,是当前行政改革所面临的核心任务。
2. 公民参与:管理主体的扩展
管理为了人,管理还必须依靠人。官僚等级制只是注重维持其内部的良好运转,对于外部的回应是被动而迟缓的。这是因为,在公共产品供给匮乏大背景下,政府部门提供什么,如何提供,这完全由供给方所主导,管理主体为单一的政府部门。而新公共管理认为政府应像企业一样具备“顾客意识”,建立“顾客驱使”的制度。不难看出,这一理论更加关注外部环境,考虑到了公民的需要。但是公民不应只是顾客,管理过程也不仅仅是从政府到公民的单向运行。新公共服务则对管理主体加以拓宽,强调公民应积极主动的参与到管理活动中,建立多维互动的管理主体系统。
我国传统公共管理面临的一个主要问题就是缺乏公众参与。在行政改革过程中,我们则应努力改善这一状况:首先,重视培育公共管理的多元主体,增进公民参与意识。要将公民对于公共管理的“青天”情结转变为积极参与的“主体”意识。政府应采取鼓励性措施,建立经常性制度和通畅的信息流动、反馈机制,激发公民参政议政的热情;其次,要培养管理者的正确观念,参与并非分权,而是为了更好的管理;再次,加强参与的法制建设。要用法律的严肃性明确各类主体参与管理的地位,保证公民依法参政的权利。
3. 市场精神:管理模式的设计
从公共管理的理论变迁中可以看出,其发展方向为更加关注公共利益和民主价值,更加倡导现代公民社会的构建。但这并不否认市场手段在这一过程中的价值所在,新型的公共管理模式既不等同于与市场有严格界线的、墨守成规的传统行政管理模式,也不能沦落成为只追求经济物质利益的、企业化的公共管理模式,而是以市场为工具而非目的,强调经济而非唯“经济”。在公共管理模式中注入市场精神,充分利用这一有效利器,以促进行政的合法性及合理性。在具体的管理实践中,我们可以借鉴私营部门管理的优秀思想以改善当前行政效率低下的现状。建立畅通的信息渠道和电子政务系统,以提高管理的回应速度;精简冗员、合理安排组织结构,以降低管理层次;重视“结果”,落实事前调研和事后评估制度,以形成公共资源使用的成本收益理念。
4. 激励创新:管理标准的再造
激励是管理的重要组成部分,它通过激发员工的工作动机,以提高工作效率、促使组织目标的顺利实现。在政府部门也存在着不同的激励因素,其中最重要的即是公务员对于政绩的追求。政绩的好坏,不仅关系着公务员物质环境和精神地位的改善与否,更关乎其政治生命的盛衰。但是在我国,之所以官员中出现重“显绩”、轻“潜绩”,重近期效果、轻长远利益的所谓“政绩急躁症”,这和我国长期实行的“对上负责,对下执行”的行政管理制度相关。政绩是一种产品,是公务员生产出来以满足公民需求的产品。因此,考察政绩一个最主要的标准是人民群众的认同度。而在现行的政绩考核中,就恰恰缺少公民的身影。如何制定科学的评价标准,引导公务员树立正确的政绩观,这是当前行政改革的又一个现实性课题。另外,在加强制度建设和完善评价标准的同时,还应增加些精神性的激励因素,辅之以“公共人”的人性假设。这正如登哈特所说,公务员,就其核心而言,希望做有意义和有价值的事情。因此,政府部门有责任引导公务员重新认识自身职责的崇高性,有义务逐步培育公务员良好的行政人格。


参考文献:
[1][澳]欧文•E•休斯.公共管理导论[M].北京:中国人民大学出版社,2001.
[2][美]珍妮特•V•登哈特,罗伯特•B•登哈特.新公共服务:服务,而不是掌舵[M].北京:中国人民大学出版社,2004.
[3]李琪,董幼鸿.论公共服务型政府的建设与创新[J].中国行政管理,2004,(11):31—33.
[4]郭剑鸣.公共管理理论创新: 人文主义与技术主义的融合[J].经济体制改革,2002,(2)40-43.


刘冬华, 李琴:区域经济发展与地方政府间关系:以长三角为例


刘冬华1 李琴2
(1.同济大学 经济与管理学院 上海 200092;2.上海理工大学 高等教育研究所 上海 200093)



摘 要:我国区域经济进入了快速发展的阶段,这就要求区域内地方政府进行相应的思想转变,注重协调和沟通,以寻求建立良好的地方政府间关系。本文通过实证分析,在考察了长三角区域经济发展和政府间关系的现状之后,提出了改善区域政府间关系的建议,以期有助于当前问题的解决。
关键词:区域经济;地方政府;关系协调;发展



上海理工大学学报(社科版)2005年第3期。


一、 问题的提出
在市场经济体制下,市场成为配置资源的基础性手段。因此,资源流动的轨迹总是趋向获得最大投资收益率的地区,以追求利润最大化的目标。由于各地区资源禀赋、地理位置、交通运输等初始条件的不同,比较利益不同,资本、劳动力和信息等要素从低收益的地区流向高收益的地区,形成了地点自我积累的正反馈过程,称之为“极化效应”。随着这一过程的推进,极核区吸引要素的不断增加,便逐步形成了生产要素由极核区向外围扩散的“涓滴效应”。极化效应和涓滴效应的相互作用促使市场空间由工业聚集、城市聚集向地区聚集的演变。区域经济的发展能够充分利用各地区在生产要素方面的差异性以及在产业结构上的互补性,共享资源、要素和市场,以实现区域经济效益的最大化。
经济基础决定上层建筑。同样,地区间的经济发展必然谋求与之相协调的政府间关系。在区域经济发展实践中,理想的状态并不存在,利益主体对于自身利益最大化的关注、“经济人”的有限理性以及利益主体之间信息不对称等因素的影响,极有可能出现个体理性与集体理性的矛盾而导致利益主体之间合作的失败,出现了“市场失灵”的现象。这就要求区域间地方政府进行沟通,对利益主体加以合理地导向,在“市场失灵”的领域,诸如区域产业结构的协调、道路交通等基础设施的建设、区域环境的保护治理方面,扮演积极的角色。
20世纪90年代以来,伴随着计划经济体制向市场经济体制的转轨,我国的区域经济得到了飞速发展,区域经济的理论研究也日益拓宽和深化。但是,区域经济理论和实践的推进,却向我们揭示出公共管理学研究中的一个盲区,即对与区域经济发展相对应的政府间关系协调的忽视。我们遗憾地看到,当前我国以行政区划为基础的条块分割的地方政府管理体制在很大程度上抑制乃至损害着区域经济发展的自然冲动。按照法国经济学家Sandra Poncet的研究,1997年中国国内省级间商品贸易平均关税达到了46%,比10年前整整提高了11%。1987年消费者购买各自所属省份自制产品的数量是它省的10倍, 而到了1997年,这一比重达到了21倍。 这就是说,随着中国经济的增长,我国的经济壁垒和地区保护主义不减反增,统一的国内市场远远没有形成。因此,如何协调政府之间的关系,合理确定政府管理行为与经济发展之间边界,从而为经济发展提供完善的制度环境,是区域经济快速发展过程中所面临的重要问题。


二、 实证分析:以长三角为例
长三角是指以上海为中心的大都市经济圈,包括上海市,江苏的南京、苏州、无锡、常州、扬州、镇江、泰州、南通,以及浙江的杭州、宁波、湖州、嘉兴、舟山、绍兴、台州等16个城市。由于良好的基础设施条件、均质化的经济发展水平和发达的产业集群等众多因素,近年来长三角区域经济增长迅猛,已成为我国第一大经济区。然而,长三角当前分属两省一市的行政区划格局却导致了“经济趋向融合”、“行政条块分割”的尴尬境遇,客观上也在区域经济一体化进程中设立了重重藩篱。最近出版的《2005:中国长三角区域发展报告》指出,长三角区域已成为我国经济最发达、最活跃、最具国际竞争力的地区之一,然而在长三角一体化进程中,存在市场机制与行政壁垒的矛盾、区域共荣与地方利益的矛盾、高速增长和环境质量的矛盾,这三大矛盾已经成为一体化进程必须面对的问题。 可以看到,从中凸显出的行政壁垒、地方利益协调和环境等问题都无不要求改善和协调当前地方政府间的关系,以促进长三角区域经济的发展。
(一)长三角区域经济发展现状
经济全球化和区域一体化的世界潮流促使长三角经济圈得到长足发展,区域内资金、人才、资源流动迅速,各类企业互动频繁,由市场配置资源的基础性作用所引起的各类经济行为在区域内酝酿、萌动和扩散。苏浙地区部分优势企业逐步将总部或研发中心迁往上海,同时部分大型民营企业来沪收购、兼并和控股国有企业。上海的一些优势企业也将技术和资本向长江三角洲、长江流域乃至全国输出。据统计,2002年上半年,长江三角洲16个地级以上城市间企业的区域性并购达124宗,交易金额为18.7亿元,其中苏浙企业并购上海企业达69宗。又如嘉兴有一成多农副产品输入上海市场,两成多工业产品为上海支柱产业配套,三成以上商品通过上海口岸出口,四成游客来自上海,五成引进外资项目直接接受上海的辐射。2002年世界500强企业在三省市的投资项目数分别为上海689个,江苏390个,浙江102个,三省市合计1181个,占全国项目总数3096个的38.15%。 近20年来的经济快速增长,使长三角成为了中国经济的“发动机”,这一点从图1中我们可以看出,区域国内生产总值不断提高,其占全国比重也是逐年增加。




说明:本图数据在《中国城市年鉴》基础上计算后得出。由于所采集数据只限于在长三角16城市市区,而非将所有两省一市数据列入,所以计算结果和有关公布数据有出入。
长三角区域经济发展过程中也不可避免的出现了一些负面问题。首先是产业结构趋同所导致的过度竞争。尽管目前上海已基本迈入后工业化的发展时期,而浙江和江苏则处于工业化的中后期水平,但长三角内产业结构趋同现象仍严重存在。根据联合国工业发展组织国际工业研究中心提出的相似系数计算方法,上海与江苏的产业结构相似系数0.82,上海与浙江的相似系数为0.76,而江苏与浙江的相似系数竟高达0.97。 其次,区域竞争导致经济负外部性问题突出。由于制度环境的不完善以及企业对利益的过分追求,导致了如环境污染等外部性问题蔓延。在太湖地区,其流域面积仅占全国的0.38%,各种污水排放量却高达32亿吨/年,为全国的10%,大大超过了环境的承载能力,导致本来水资源十分丰富的太湖流域出现了普遍的“水质性缺水”,严重威胁了人民生活和工农业生产。
(二)长三角区域政府间关系现状
自上世纪90年代初,长三角区域政府关系协调也历经了10多年。1992年,成立了长三角经济协作办主任联席会议,后联席会议升格为市长级协调组织,并于1997年更名为长江三角洲城市经济协调会,2001年成立了沪苏浙省(市)长座谈会制度,两省一市领导及相关部门负责人定期召开座谈会,商议经济合作事宜,把共同构筑区域大交通、区域生态环境治理、区域旅游客运网络、区域信息资源共享、区域天然气管道网络五大专题,作为合作推进的重点和基础,对改善区域内的发展环境起到了重要推动作用。但尽管如此,长三角区域政府间关系发展较之经济发展仍处于滞后状态,无序竞争、市场壁垒和地方保护等现象还时有发生。
第一,公共基础设施建设缺乏统一规划,导致重复建设现象严重。经济区域内要求统一公共服务职能,这样才能实现效率最大化。而当前长三角各城市在公共基础设施方面迟迟未能实现真正有效的统一规划。如在港口建设方面,宁波的北仑港和上海的洋山港的重复建设布局可以说是区域规划协调乏力的典型个案。
第二,行政壁垒导致成本上升。由于长期以来的条块分割管理体制,一定程度上使我国各地区各城市中形成了各自为政、以邻为壑的作风。地方政府出于自身利益的考虑,而对本地企业采取保护,以政府行为介入市场竞争,阻止资源流出、限制外地商品进入本地市场,对异地投资企业实行双重征税政策,影响了优势企业的跨地区迁移、兼并或重组,导致“诸侯经济”现象的发生。
第三,招商引资无序竞争。很多地区通过不断降低各类门槛,恶性比拼优惠政策,竞相将周边城市的投资者吸引到自己的地盘上来。外资引进时优惠政策搞N+1,同类产品出口时价格搞N-1。其结果让外商从中渔利,而使国家受损。
导致以上问题发生的原因可谓诸多,如图2所示。在体制上,政府和市场的边界不清是产生以上问题的本源性因素。我国当前还处于市场经济体制的完善过程中,政府对经济的干预太多,因此也就无法发挥市场配置资源的基础性作用。我国长期以来形成的以条块为主的行政管理方式和以行政区划为地方政府管理界线的做法也导致了区域政府间关系的隔膜。在动力驱使方面,由于我国地方政府机构庞大,财政窘迫,使得政府采用地方保护主义,以分割市场的形式来增加当地的财政收入。当然,中央的分权化改革以及1994年实施的分税制使地方政府拥有了更大的力量,其行为目标和模式已具有明显的经济人的色彩,即最大化谋求本地区利益,而不顾其它地方利益。在行为因素上,对地方官员以经济效益为政绩考核指标、中央对地方宏观协调能力缺乏以及政府本身也可能产生对区域经济的一些领域调控无力的失灵现象等也是造成地方市场分割、政府间合作动力不足的另一重要动因。
图2 产生条块分割型区域经济问题政府原因的鱼骨图


三、 建构思路
在市场经济深入发展和各地方政府利益独立化的制度背景下,区域内各地方政府之间的协调行为应是一种利益驱动下的战略选择,其协调机制的框架必须是基于各地的共同利益之上,并且使区域内地方政府意识到只有选择去建构良好的政府间关系才能增进和分享共同的利益。因此,区域政府间关系的构建思路应尝试从以下视角来探索:
(一)统一规范,制定区域内一体化的市场竞争规则
一体化的区域经济关键在于建立一个一体化的市场竞争机制。因此,区域内地方政府应当在公平、透明和协商的原则下,尽快制定出符合各方利益的统一的游戏规则,依此作为市场运行的基础和规范,才能消除一切妨碍商品、要素自由流动的区域壁垒和歧视性地方规定,才能保证在区域范围内协调政府间关系,也才能够遏制地方政府干预市场、设置障碍的冲动,促进市场的发育和完善。
(二)边界明晰,推动对有限政府的回归
市场和政府两股力量应当形成合力,共同推动长三角经济联动发展。市场对于资源的配置能力以及由市场主导的经济合作具有决定作用,政府则应在完善市场规则、引导市场准入和构建大区域化的基础设施网络方面发挥作用。只有理清市场与政府之间的关系,去除计划经济时代残留下来的全能型政府的惯性思维,才能使政府逐渐退出竞争领域,制止政府力量向私域的蔓延,改变政府长期存在的“越位”与“缺位”的弊端。另外,在合理界定地方政府权限的同时,还必须强化中央政府的宏观调控能力和对地方政府的监督约束。
(三)加强沟通,建立跨行政区的制度性组织协调机构
目前,长三角区域经济协调仍停留在非制度化阶段。尽管也成立了一些区域性协调组织,但大都只是具有互通消息和联谊交流的性质。一些协调结果也仅仅表现对地区领导人之间的承诺的落实,缺乏法律效力。因此,为了消除局部利益对区域共同利益的冲击和侵蚀,就必须在两省一市政府协商的基础上,建立跨行政区的具有约束力和对称权责的永久性区域协调组织,以实现组织体系内的沟通和管理。在具体实践上,可考虑采用立法手段来明确该机构相应的职能和权限,其组成人员可尝试由中央政府有关职能部门及长三角区域各地区按相关比例选举代表,负责全面统筹整个区域专门领域的重大事项决策。
(四)错位发展,调整和优化区域经济结构
要加速长三角产业结构向差异化方向发展,寻求建立各地的比较优势。区域内政府应从宏观上培育和形成若干具有核心竞争力的产业群落。在功能定位上,上海应积极抢抓“世博会”的机遇,重点发展金融及信息等现代服务业、港口航空等现代物流业和相关的高新技术产业,进一步强化上海作为长江三角洲地区经济发展极核的功能;江苏则以大公司和外资企业为依托,努力发展石化及制品制造业、机械工业和电子通信制造业;浙江应以中小企业和区域特色经济为支撑,重点发展如纺织、服装、食品等劳动密集型产业。
(五)强化统筹,实现区域内基础设施建设和使用的一体化
长三角区域在基础设施建设的统筹规划与管理方面存在着不少问题,如各种交通运输方式间的协作配套比较差,很少从综合运输的角度来统一规划和建设本区域的交通设施,这样就难以实现跨区域基础设施“无缝隙”衔接,从而影响商品要素的自由流动,提高了区域内的交易成本。因此,长三角区域政府应在基础设施建设和使用方面进一步加强沟通,根据不同城市的功能定位,来合理地对区域内水、电、道路和港口等基础设施进行统筹规划和管理。
(六)完善制度,确立合理的政绩观和考核方式
近年来,在我国地方政府官员中流行着重“显绩”、轻“潜绩”,重近期效果、轻长远利益的所谓“政绩急躁症”,这和现行的官员绩效评价体系有密切关系。通常一个地方的经济发展状况往往决定了地方官员的政治、经济收益,这就导致其为了自身利益而不顾全局利益。因此,只有建立科学合理的政绩观和评价方式,才能引导官员扬弃单纯追逐GDP增长的错误做法。科学的评价体系应体现两个基本思想:一是评价内容多维。不仅要反映地方经济增长,还要将社会是否走向和谐、环境是否得到治理纳入考核范围;二是评价主体拓展。地方官员的政绩不应只是上级领导说了算,还要充分考虑人民群众的满意度。


参考文献:
[1] 连玉明.中国城市报告[M].北京:中国时代经济出版社,2004.
[2] 靖学青.长三角主要城市产业发展的区域定位和协调互动[J].上海经济研究,2004(3).
[3] 谢庆奎.中国政府的府际关系研究[J].北京大学学报,2000(1).
[4] 陆军.城市外部空间运动与区域经济[M].北京:中国城市出版社,2001.


The Development of Regional Economy and Local Intergovernmental Relations
in the Yangtze River Delta
LIU Dong-hua1 Li Qin2
(1.School of Economics and Management,Tongji University,Shanghai 200092,China 2.Institute of Higher Education,USST,Shanghai 200093,China)
Abstract: The regional economy in China has turned into the period of highly increased development, which need local governments pay attention to harmony and communication among them and form a favorable local intergovernmental relationship. Through the demonstrational research, some suggestions, which are expected to solve the present problem, are brought forward about the improvement of local intergovernmental relationship after the review of the regional economy development and local intergovernmental relationship in the Yangtze River Delta. Key words: Regional Economy; Local Government; Harmony of Relationship; Development


作者简介:
刘冬华(1976—),男,安徽宿州人,同济大学经济与管理学院博士研究生。研究方向为公共管理与城市发展战略。


从城市经营到城市服务
——基于公共管理理论变革的视角



诸大建 刘冬华
(同济大学 经济与管理学院 上海 200092)


《城市规划学刊》2005年第6期


摘 要:以公共管理的理论变革为基础,对当前城市经营模式进行了剖析,并指出未来的城市管理将向以城市人类发展为目标、以提供良好服务为主线、以市场精神和公民参与为实现途径的城市服务方向变更。
关键词:城市经营;城市服务;公共管理;发展
1 由追求“三E”走向为公民服务:源于对公共利益的关注
伴随着社会进步,公共管理的理论变迁不断经历着继承和超越的艰辛过程。其间诞生的形形色色思想著作,或昙花一现,或倍受指责,或奉为圭臬,但它们都力图从不同视角探讨和诠释公共管理“为何做”与“如何做”的根本问题。尽管历程曲折,毫无疑问的是,理论变更的方向已日臻趋近公共管理存在之原点。
1.1 饱尝抨击的“韦伯主义”
20世纪初马克斯•韦伯在否定以忠于人(皇帝)为内核的传统官僚制基础上建立了以忠于物(组织与制度)为要旨的现代等级官僚制,对当时的公共行政理论产生了巨大影响。众所周知,近代社会是在破除蒙昧的羁绊、倡导科学技术的嘹亮号角声中艰难前进的,这亟需一种异于惯常的社会组织结构以促进生产力发展。“韦伯主义”顺应了这一趋势,它以理性法律的权威形式、金字塔式的严密等级、非人格化的组织制度、政治中立的技术性官员等特质,既打破了神权、君权对民众思想的桎梏,也迎合了工业社会大生产和行政管理复杂化的客观需要。
“韦伯主义”注重规制约束和程序操作的实施过程,具有其理性、准确、严格和可靠等特点,对于调整政府组织结构、合理划分部门间权责分工方面起到积极作用。相对于发达国家出现的“制繁而僵”现象,多数发展中国家“制缺而乱”的状况还需借鉴“韦伯主义”的优秀部分来加以改善。然而,威尔逊进行政治与行政二分的过程也正是公共行政工具理性彰显、价值理性褪色的过程。正如韦伯所说,官僚制组织发展的根本性原因在于,它纯粹在技术上优于其他任何组织形式。当上世纪70年代末新兴的以信息技术为基础的新文明开始动摇传统的工业社会大厦时,官僚制曾为人所津津乐道的工具理性因应变乏力、墨守成规和僵化无效陷入穷途,而被剥离的价值因素和民主诉求则在人文精神备受关怀的环境中愈加受到珍视。
1.2 “管理主义”并非灵丹妙药
针对传统公共行政的种种弊端,自上世纪80年代开始,西方各国政府陆续掀起了治道变革的浪潮,“管理主义”便是改革的主导方向。它以经济学理论和私营部门管理范式为基础,倡导通过民营化和签约外包等方式压缩公域边界,从而实现政府施政的基本价值取向——“三E”:经济(economy)、效率(efficiency)和效能(effectiveness)。在当时西方国家经济滞胀、政府失灵和新右派执政等大背景下,“管理主义”得到了用武之地。从英国《“下一步”行动方案》、美国《戈尔报告》、新西兰《国有企业法》到日本《最终报告》,各国的行政改革进行得轰轰烈烈、如火如荼,“管理主义”似乎成了包治百病的灵丹妙药。
“管理主义”代表着一种新的范式,它一扫官僚制滞缓刻板之风,代之以清新迅捷之气,从繁文缛节走向经济实效;它不仅拓宽了公共行政的理论疆域,也确实在实践中取得相当成果。1993年,美国总统克林顿曾高度评价这一理论的重要意义。通过1993年以来的政府改革,美国政府规模和公务员人数缩减,行政效率、效益明显提高,财政收支由1992年的1900亿美元的财政赤字转变为1998年度的数百亿美元的盈余。
但只要我们摒除盲目乐观,重新冷静审视,不难发现“管理主义”即为涂满市场化色彩的公共管理模式(思想上结果取向、重视责任和更具竞争性;内部注重绩效和成本预算;外部关注顾客和PPP模式;方式上最大让渡于市场,采取出售和合同外包等手段;组织结构小型化和更具弹性),将公共部门的价值取向等同于私营部门。
胡德认为,“管理主义”有别于“韦伯主义”之处在于它的结果导向,面向目标而非过程。同时,“管理主义”宣称,公共行政的价值追求在于“三E”,尤其以经济为先。我们不禁要问,公共管理的结果为何,目标又仅止于对经济、效率和效能的追求吗?不可否认,官僚制是一种对上执行、注重过程的僵死模式,而“管理主义”所做的不过是完善官僚制逐渐失效的工具理性并将其修缮一新的粉饰过程,同样也是一种关注过程的管理。并非面向结果的掌舵,即为某种意义上的划桨。
1.3 公共精神与市场精神的双重持有者——“新公共服务”
面对着公共管理诸多理论变革,我们不得不回答这样一个问题:管理是什么?“韦伯主义”将维护等级官僚制稳定有序的运转视作靶的,而“管理主义”把追求“三E”列为价值所在。它们都忽视了把公共管理的目标放在公共伦理的脉络中加以考察,错将实现工具当作管理的终极目标。公共管理首先应具有合法性,即其天生的公共性。它以民主宪政为基础,追求的是公民福利、社会公正、公共利益和社会责任等多元价值。若脱离了这些目标,则失去其存在的理由。其次,公共管理应具有合理性,即以理性的工具,经济高效地供给公共物品(包括有形的和无形的)。合法性是基础,合理性是手段。两者皆有,才能保障公共管理的顺畅运行。不难看出,以上两种理论的缺陷在于只是曾经或正试图通过建立不同模型以达到工具理性, 而忽略了公共管理立足之根本。两者之间唯一不同在于前者力图体现“三S”:稳定(stabilization)、严格(strictness)和结构化(structurization),后者则更关注“三E”。
基于此,我们可以将公共精神和市场精神这一对看似不可并存的矛盾体加以协调,以市场手段促进公共利益的最大化,这便是 “新公共服务”的基本观点之一(参见表1)。登哈特夫妇从对市场模型的不恰当借用、对顾客而不是公民的过分强调和对企业家精神的盲目鼓励等方面对新公共管理的局限性进行批判,明确地指出建立在个人利益最大化和否认公共精神存在的假设基础上的新公共管理所隐藏的是对公共利益的戕害和对公民权利的否定。在此之上,他们以民主公民权、社区理论、组织人本主义和后现代主义等为思想渊源,提出了“新公共服务”的七条原则,笔者归纳为“一点两线”:(1)强烈关注公共利益。公共利益是目标,既然政府这艘“船”为公民所拥有,那么它所考虑的既非掌舵,也非划奖,而是为公民提供质优服务;(2)通过市场精神以保障效率。“效率和生产力等价值观不应丧失,但应当被置于民主、社区和公共利益这一更广泛的框架体系之中。在这个框架中,其他有价值的技术和价值观(比如传统公共行政理论或新公共管理理论的核心思想)都可能粉墨登场”;(3)通过公民对话以维护民主。“管理主义”中所倡导的PPP模式(public-private partnership)只强调政府与市场关系,而公民沦为被动的“顾客”角色,导致了政府(P)、市场(P)和公民(C)三角关系的失衡。“新公共服务”则更为关注“PCP”,主张通过民主参与和公民对话来促进市民社会的形成。


表1 不同公共管理理论观点之比较
韦伯主义 管理主义 新公共服务
主要理论基础和认识论基础 政治理论 经济理论和私营部门理论 民主理论和人本主义
普遍理性与相关的人类行为模式 工具理性,“行政人” 工具理性,“经济人” 价值理性和工具理性,“公共人”
管理目标 执行政策、维护制度运行 追求“三E” 关注公共利益
组织结构 官僚组织 面向市场的分权的公共组织 合作性网络组织
负责任的方法 等级制——
行政官员对民主选举产生的政治领导者负责 市场驱动——
追求效率和经济利益 双重责任——
以市场精神保障效率、以公民对话维护公正
政府角色 划桨(设计和执行政策) 掌舵(充当释放市场力量的催化剂) 服务(为公民利益而进行协调)
公务员的回应对象 面向当事人和选民
(被动地回应) 面向顾客
(主动地回应) 面向公民
(主动地回应)
关注范围 关注组织内部 关注政府-市场关系 关注政府-市场、政府-公民关系
资料来源:在罗伯特•B•登哈特《新公共服务:服务而不是掌舵》的基础上发展


2 城市经营:增长而非发展
新世纪城市化的加速发展是许多全球城市所面临的现实,这一进程要求城市政府快捷、有效地供给更多的城市基础设施、更优美的城市环境和更加人性化的服务。因此,城市管理者意识到,对传统行政式的城市管理模式的更替已迫在眉睫,必须采用新型的管理模式以应对上述诸多需求。在这一探寻过程中,公共管理理论的发展无疑为之提供了思想基础。
2.1 城市中的“管理主义”
在国内,“城市经营”已逐渐被城市政府的官员虔诚的奉为无所不能的神灵,常常挂在口头,见诸报端。寻根溯源,其实“城市经营”译自英语中的urban management,它是对传统行政式的urban administration的替代,是“管理主义”在城市管理中的体现,国内学者为了方便与传统的城市管理模式区分,将之译为“城市经营”。
面对着城市发展财政短缺、政府提供公共产品质次价高和管理效率低下等问题,西方发达国家在上世纪70年代开始了城市经营的探索,它们以出售、合同承包、特许经营、补助、清算、撤出和放松规制等民营化方式把城市交通、电信、电力、供水、煤气、热力和污水处理等市政公用事业从政府职能中剥离出来,以法人身份独立参与市场竞争,大型的城市基础设施项目则通过发行股票、债券方式进行融资等方式建设。通过诸多城市经营的实践,城市政府缓解了财政压力,也提高了供给公共产品的有效性。
从理论上看,伦纳德在1982年提出,城市经营论题的出现是源于对权力的关注,这里的权力是指政府官员所拥有的分配资源和设备的权力。麦基尔认为城市经营的含义应该建立在两个目标之上,“首先是规划,即规划如何供应和维护一个城市的基础设施和公共服务;其次是城市地方政府的合理定位,即地方政府的职责应该是从组织上和财政上确保基础设施和公共服务的供给和维护。”另外,国外学者普遍认为,城市经营应具有整体性和战略性的特征,即从全盘的角度和面向未来制定城市发展政策;方式上更为关注城市经营的参与者及其相互关系,即城市政府不是城市经营的惟一参与者,私营部门的介入尤为必要。据此,我们不难看出城市经营的实质:通过“供给服务”和“生产服务”职能的分离,借助市场化手段,提高城市管理的效率。①
2.2 被阉割的概念在中国流行
近年来,城市经营在中国迅速升温,然而这种城市经营并非managing for city,而是marketing of city,理念沦为一种行为。中国的城市管理者有意无意地将城市经营界定为把城市当作企业一样经营。经营必然讲究经济效益,于是城市政府扔下球哨,挽起袖管,披挂上阵了。圈地卖地,以获取短期收入;恣意拆迁开发,无视民众利益;拔高定位,盲目追求“国际城市”;过度负债,投资形象工程;恶意竞争,不惜赔本招商引资。诸如此类,枚不盛举。这种城市政府追求自身效用最大化的行为,不仅是对城市经营概念的窃取,更是溯世界城市管理潮流而上的做法。完整意义的城市经营,以城市整体利益最大化为目标,而非单纯的利润最大化;通过市场来有效提供服务,而非以政府代替市场;采用竞争手段来管理城市,而非用垄断和指令包打天下。
出现“中国式”的城市经营,有其内在原因,诸如城镇化进程的加速推进;地方城市政府事权与财权失衡;土地法规的缺陷造成征用土地的级差收益丰厚;短期政绩导向等。另外,我国倡导的“效率优先,兼顾公平”原则也应对此负责。西方国家上世纪就提出城市经营(urban management)和城市管治(urban governance)两个理念。但在中国,城市经营的理念很快得到各地城市政府的支持,城市管治则仅局限于内部的学术讨论。其原因就在于,“在当代中国,整个社会的主流思想是经济效益而不是社会公平。同样,规划工作的主流话语权在‘城市经营’以提高竞争力,而不在‘城市管治’以体现社会公平。”②
2.3 管理为了发展,增长不是福利
城市经营的实践活动强烈地体现着“管理主义”的理念。城市经营以增强城市竞争力为最终要义,强调经济效益,与企业建立良好伙伴关系的“外部取向”,以市场方式进行城市建设和运营,这些都是“管理主义”理论在城市管理活动中的具体化。必须承认,城市经营大幅提升了城市政府合理性,也在相当程度上缓解了公民的信任危机,但同时也不可避免地带有自母体而来的“唯经济和效率”的胎记。
当代城市管理不是为了效率(西方的城市经营),更不是为了官僚本身(中国的城市经营),而是为了发展,为了提高居民的福利程度和幸福水平(新型的城市管理)。把城市看作公司,单纯强调城市竞争力并不可取,它只会诱人陷入物质至上和市场万能的沟壑。纵观世界潮流,管理的目标已逐步从以物为本转向以人为本。不可否认,国民生产总值在衡量城市经济实力中有着积极的作用,但就其表达城市发展或城市居民生活质量而言存在着不足。城市GDP的增长只能说明城市经济总量的扩张,而未必导致城市居民整体福利的提高,有时甚至是以牺牲居民福利的代价来换取(如经济增长导致环境恶化,交通堵塞等)。
为了更准确地衡量城市发展状况和人类生活质量,联合国开发计划署(UNDP)于1990年提出了一种全新的指标体系——人类发展指数(Human Development Index,HDI),它包括三个基本要素:人均收入、人均预期寿命和教育状况。从表2中可以看到,中国在27年间经济的高速增长并非完全带来了居民整体福利和生活质量的提高,甚至中国HDI的世界排名反而有下降趋势。
表2 中国人均GDP和人类发展指数相关数字一览
年份 人均GDP
(美元) HDI 人均GDP排名
(位次) HDI排名
(位次)
1975 230 0.523 113 60
1980 410 0.557 119 72
1985 820 0.593 113 76
1990 1310 0.627 124 85
1995 2510 0.683 105 85
2000 3870 0.721 96 68
2002 4580 0.745 87 71
资料来源:联合国开发计划署(UNDP)公布的《人类发展报告(2004)》,http://hdr.undp.org/statistics/
3 城市服务:城市管理演进的方向
根据以上的理论阐释和实践分析,一种全新的城市管理模式逐渐浮出水面。它应当是以城市人类发展为目标,以提供良好服务为主线,以政府-市场、政府-公民的双重伙伴关系为基础的管理。为了与城市经营相对应,更为了体现新公共服务的思想内核,我们称之为城市服务。③
3.1 城市管理是面向城市人类发展的管理
1992年联合国大会通过的《里约宣言》指出:“人类处于普受关注的可持续发展问题的中心。他们应享有以与自然和谐的方式过健康而富有生产成果的生活的权利。”同样,城市发展的最高目标就是要满足人们的基本需要和提高人们的生活质量。这就要求城市管理者打破以物为本的思维惯性,改变城市经营模式中将城市经济增长和物质扩张当作城市管理终极目标的歧途,转向以人为价值取向、提高居民生活质量的路径上去(如图1所示)。


图1 城市经营和城市服务的路线图比较











具体说来,面向城市人类发展的管理有三条原则或评价对象:①城市要促进经济增长。经济繁荣是城市发展的先决条件,尽管高的城市经济增长并不必然导致高的居民福利,但没有一定的经济条件肯定没有好的城市生活;②城市要促进社会公平。这意味着管理者不仅考虑城市经济总量,还要关注个体收入与财富的分配、所享有的资源情况、就业、保健、医疗和教育等等;③城市要促进生态和谐。城市的经济增长应该是低代价的、环境友好的。相反,如果城市的发展以城市环境污染和不可居住性为成本,这将会降低城市居民的生活质量。
3.2 服务贯穿城市管理的始终
公共管理理论的变迁让城市政府明白,以政治控制为手段的指令型管理并非可取,物质导向的营销型管理也不完美,只有面向发展的服务型管理才是其最终归宿。城市政府应将满足公众的需求作为政府服务工作的逻辑起点,将公众的满意度作为政府服务水平与质量的评价标准,从而实现政府对其契约的承诺。
而城市政府提供良好服务的前提则要求其彻底从城市资源的市场竞争性领域退出,实现城市经营模式的转型,只有如此才能够在那些因“市场失灵”而无法供给公共物品和公共服务的非竞争的服务性领域发挥积极的作用。需要注意的是,这些领域并非一成不变,随着市场经济的逐步完善,投资与利益主体亦日渐成熟,某些公共物品也完全可以由私营部门或第三部门来提供,城市政府所做的就是必要的监督、规范和提供良好服务。
3.3 鸟之两翼——效率与公平
城市经营只重视公私部门的伙伴关系,以经济效益为重。城市服务则应当同时关注政府-市场、政府-公民关系的平衡,既要利用市场精神以促进服务效率,又要强调公民参与以保障服务的正义性。因此,效率和公平成为保障城市服务模式不断高飞的两只“翅膀”,二者缺一不可。
在我国,传统城市管理面临的最大问题就是缺乏公众参与。城市服务则应努力改善这一状况:首先,重视培育城市管理的多元主体,增进公民参与意识。要注重从社区组织、行业中介组织和社会公众等层面上培育他们的参与意识。同时,城市政府还应建立通畅的信息渠道和敏捷的信息反馈机制;其次,城市政府要对参与主体“赋予能力(empowerment)”。政府应采取鼓励性措施,建立经常性制度,调动参与主体的积极性,激发公民参政议政的热情;另外,要培养城市管理者的正确观念,参与并非分权,而是为了更好的管理;再次,加强参与的法制建设。要用法律的严肃性明确各类主体参与城市管理的地位,保证公民依法参政的权利。城市管理者应该明白:管理为了人(management for people),管理还需要通过人(management through people),这实际上也正回答了文章起始所提出的管理“为何做”与“如何做”的问题。我们相信,只有在完整的公民意识和成熟的市民社会的支撑下,才能实现现代城市的“善治”。
4 结束语
从“韦伯主义”到“管理主义”再到“新公共服务”的演变过程,是公共管理工具日益完善的过程,也是公共管理价值逐步回归的过程。城市管理的实践变革正说明了这一点:城市管理即管理城市人类发展,它不仅以市场促进经济发展,还应以公民社会维护正义。而这一切的实现归根结底是建立在城市政府提供良好服务的基础之上。因此,我们可以预期,具有以上鲜明特征的城市服务是未来城市管理的方向所在。


注释:
①参见张蔚文、徐建春所著的《对国外城市经营理念的考察与借鉴》(《城市规划》2002年第11期)。论文对西方城市经营理念、特征及借鉴意义等方面作了具体说明。
②关于这一点,张庭伟在其文章《新自由主义•城市经营•城市管治•城市竞争力》中有精辟而详尽的论述。
③在陈鹏所著《城市经营的制度缺陷及其演进》(《城市规划》2004年第5期)一文中提出了城市服务的概念,但只是简单地把它作为批判城市经营这一制度先天缺陷后的一种替代词语来加以总结。
参考文献:
[1][澳]欧文•E•休斯.公共管理导论[M].北京:中国人民大学出版社,2001.
[2][美]珍妮特•V•登哈特,罗伯特•B•登哈特.新公共服务:服务,而不是掌舵[M].北京:中国人民大学出版社,2004.
[3][美]张庭伟.新自由主义•城市经营•城市管治•城市竞争力[J].城市规划2004,28(5):43—50.
[4]诸大建.管理城市发展:探讨可持续发展的城市管理模式[M].上海:同济大学出版社,2004.
[5]世界银行.增长的质量[M].北京:中国财政经济出版社,2001.
[6]张蔚文,徐建春.对国外城市经营理念的考察与借鉴[J].城市规划,2002,26(11):33—37.
[7]赵伟,陈眉舞,张京祥.基于企业家政府理论思考我国城市经营的转型[J].城市规划学刊,2005(2):55—58.


From urban management to urban service: thinking on human-oriented mode of urban administration
ZHU Da-jian LIU Dong-hua
(School of Economics and Management,Tongji University,Shanghai 200092,China)


Abstract: Based on transformation of public management theory, this paper analyzes the mode of urban management that prevailed in China currently and indicates that urban administration will be on the way to the mode of urban service in the future that aims at urban human development, is implemented by providing for good service and is sustained by market spirit and citizen participation.
Key words: urban management; urban service; public management; development


作者简介:
诸大建(1953—),男,浙江余姚人,同济大学经济与管理学院教授,博士生导师,管理科学与工程系主任。研究方向为城市发展与管理、环境与可持续发展、科学技术与公共政策等。
联络地址:上海市四平路1239号同济大学经济与管理学院 200092
刘冬华(1976—),男,安徽宿州人,同济大学经济与管理学院博士研究生。研究方向为公共管理与城市发展战略。

 
 
     
 

帮助

联系我们 站点    

沪ICP备06055233号