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PMPP团队成员周建亮的代表性论文(不断更新中)
 
 
[作 者]      [发表时间] 2006-11-11

 
周建亮 诸大建 :上海城市排水价格调整的深层思考

 

【摘要】目前,我国各地为推进城市基础设施的市场化进程而纷纷对相关行业采取涨价举措。本文就上海排水费上调举行价格听证的案例,分析了上海市排水费上调的背景和基本依据,从居民承受能力是否过重、调价依据是否合理和调价方案是否科学三个角度深入思考了排水价格的形成机制,指出了价格管制的目标应当是综合考虑效率、公平与资源节约三者之间的平衡,并在此基础上提出了今后我国城市排水价格改革的相关建议。
【关键词】市场化 准公共物品 价格水平 价格结构 价格管制
DEEPLY THOUGHT ABOUT READJUSTING DRAINGING WATER FEE IN SHANGHAI
ABSTRACT: At present, local government used to put forward infrastructure market-oriented reform by rising relevant price. Base on the price hearing case of draining water fee on Shanghai, this paper analyses the background and its reason of rising draining water fee. The paper gives deep thought about the forming mechanism of the price in three aspects including the ability to bear readjusting the price for citizen, the rationality of both the rising price reason and the price readjusting ways. On this basis, the paper points out that price regulation should reach the equilibrium goal among economy efficiency, society fair and natural resource economizing. Furthermore the paper gives its suggestions about how to reform the price mechanism of draining water for local government in the future.
KEYWORDS: market-oriented, quasi-public goods, price level, price structure, price regulation


2004年5月19日,上海市召开了关于调整城市排水收费标准的听证会。此次收费调整是由上海市城市排水有限公司提出,上海市发展与改革委员会、上海市物价局组织听证,参加单位有上海市水务局、市人大、市经委、市政协、市建委、市环保局、市财政局、市民政局、审计单位、市消协、经营企业、企业用户、居民用户和工会等单位的21名代表,此外还设立了记者席、企业旁听席和市民旁听席。笔者作为市民旁听的一员,在短短一个下午的听证时间里,对上海市排水收费调整的背景、动因和调价方案有了一个粗浅的认识,并在进一步调研的基础上作了更深入的思考。


1 上海城市排水收费调整的背景
1.1 上海排水系统的管理体制改革
上海市中心城区的排水运营体制经历了两次较大的改革。1995年,上海市排水管理处和合流污水工程建设处合并,成立了上海市城市排水有限公司,负责对上海城市排水设施运行管理和工程建设。2000年,上海市排水系统按照“投资”、“建设”、“运行”、“监管”四分开的原则,将原城市排水有限公司调整重组为1+1+3体制:上海市城市排水有限公司、上海水环境建设公司以及上海城市排水市南、市北、市中运营有限公司。重组后的上海市排水公司作为排水系统的核心企业,负责上海市属公共排水设施的资产经营管理、中心城区排水收费、排水工程项目投资以及排水设施委托运行和费用结算等职能。三家运营公司则主要承担了上海城市污水处理、污水干线输送、市区防汛排水等设施的运行管理,每年的收入由排水公司考核,按照各运营公司完成的业务量计算支付运营费用。
随着市场化改革的深入,排水系统也逐渐走向多元化投资格局。1998年到2003年间,上海中心城区的污水治理建设累计投资为167亿元。其中,政府性投入为71.2亿元,占42.6%;外资贷款为43.4亿元,占26%;国内银行贷款为28亿元,占16.8%;国债转贷为18.2亿元,占10.9%;社会投资6.2亿元,占3.7%。
1.2 上海市污水治理的现状
上海自1996年4月起,在全国率先开征了居民排水费,开始向“谁污染、谁付费”和“谁治理、谁收费”的市场化运作机制转换。目前上海市居民和非居民的排水费统一为0.70元/立方米,按照用水量的90%计算。排水费之中的0.51元/立方米以及市财政的雨水补贴作为排水公司的主营收入,全部用于中心城区的污水处理、污水干线输送和防汛排水的运营支出。经调研,上海市排水系统实施四分开改革以来的运营状况如表1:
表1(单位:万立方米))
污水处理 污水干线输送 防汛排水
年份 年处理量 日均处理量 年处理量 日均处理量 年处理量 日均处理量
2000 14260 39 88648 243 39414 108
2001 16972 46.5 96403 264 50779 139
2002 17136 47 115040 315 17221 47
2003 17337.5 47.5 115486 316.4 — —
尽管上海市的污水治理能力年年有所提高,但是存在的问题更不容忽视,主要体现在:(1)上海的污水处理率和污水处理程度偏低。发达国家如美国和欧洲主要城市的污水处理率目前一般都在90%以上,处理程度基本为二级和二级以上标准,上海的污水处理率2003年仅为62.8%,其中二级以上处理程度的更只占19.8%;(2)污水治理设施建设滞后,已有设施陈旧老化严重。上海大部分的污水收集治理设施建于上世纪50年代到80年代,设计标准相对偏低和工艺技术相对落后。中心城区尚存在相当的污水收集系统空白区,直接导致了上海37.2%的污水直排河道,对上海市的河道治理造成了极大的压力,且可能引起污染—治理—再污染的恶性循环。(3)污泥未进行达标处理。发达国家对污水处理厂产生的污泥普遍进行了减量化、无害化和资源化的再处理。上海目前污水处理过程中产生的污泥大部分采用填埋方式处理,不仅浪费土地资源,也造成了二次污染。


2 上海城市排水收费调整的依据与方案
2.1 上海城市排水公司提请调价的主要原因
根据上海市城市排水有限公司提交听证会的排水费调整申请报告,此次上海排水费调整将主要考虑排水系统2004年起新增运营费用的因素,而市属排水行业的经营性亏损,未列入此次排水费调整的考虑因素。新增运营费用由两大块组成:一是市排水公司的新增运营成本。包括新建竹园污水处理厂和白龙港污水处理厂的正式运营费用、老的污水处理厂升级改造后的年新增运营费用、部分中心城区排水设施管网改造费用以及市排污纳管重点排水户在线监测系统的安装运行费用,共计3.54亿元;二是上海市苏州河综合整治一期工程的新增运营成本,计有6600万元。两项新增运营费用共计4.2亿元/年。
此外,申请报告中认为,上海目前的综合水价在全国主要大中城市中仍处于中等水平(参见表2)。虽然水价结构中排水费所占比例已经较高,但由于上海属于水质型缺水城市,对水环境的治理要求比较高,污水处理难度大,污水管网的覆盖面处于全国第一,因此污水处理费用相对较大。
表2
居民供水价 居民排水价 非居民排水价 居民综合水价 非居民综合水价
北京 2.3 0.6 1.2 2.9 4.4
天津 1.87 0.6 1.0 2.47 4.05
上海 1.03 0.7 0.7 1.66 1.93
南京 0.9 1.0 1.14 1.9 2.39
杭州 1.15 0.4 0.4 1.55 1.95
宁波 1.37 0.25 0.6 1.62 2.22
济南 2.6 0.36 0.5 2.96 3.4
青岛 1.6 0.3 0.8 1.9 3.4
合肥 0.87 0.51 0.77 1.38 1.66
南昌 0.88 0.36 0.5 1.24 1.5
福州 1.0 0.45 0.55 1.45 1.55
厦门 1.8 0.5 0.5 2.3 2.3
广州 0.9 0.7 0.7 1.6 1.95
深圳 1.5 0.5 0.65 2.0 2.55
注:以上为2004年2月份数据,单位元/立方米


2.2 上海城市排水公司提出的调价方案
上海城市排水公司的排水调价申请中提出了两种调价方案:
方案一:居民与非居民用户的收费标准适当拉开差距。
排水收费标准由现行统一的0.70元/立方米分别调整为:居民1.00元/立方米;非居民1.20元/立方米。
方案二:按排放污(废)水性质分类计价,适当拉开差距。
在方案一的基础上,为更加合理地体现“按污染程度收费”的原则,并为逐步建立“按质计价”的收费机制创造条件,本次调价拟考虑对非居民排水户按其排放污(废)水性质采取分类计价,适当拉开收费差距,排水收费标准由现行统一的0.70元/立方米分别调整为两类四档,即:
一类:(1)居民1.00元/立方米;
二类:非居民用户
(2)机关事业单位1.10元/立方米;
(3)一般排水户1.20元/立方米;
(4)重点排水户1.40元/立方米(重点排水户是指化工、皮革、造纸、印染、餐饮、制药、金属冶炼等行业)。


3 思考一、调价是否就居民用户的相对承受能力做过比较研究
在听证会上,市排水公司认为“居民排水费用上涨幅度0.3元/立方米,若按照一般的三口之家月用15立方米自来水计算,每月新增支出仅为4元,应该能为大多数的居民家庭所接受”。笔者认为此种测算方法并不妥当。一方面,居民每家月用水15立方米的数据值得推敲,缺乏依据。据中国水网中有关中德用水比较的文章,文中指出上海目前每人每月用水就达到12立方米;另一方面,应当看到水价上调带来的连锁效应,水价调整后居民每月的新增支出将远不止4元。由于企业用户也在此调价范围之内,水价的上涨必然会带来企业成本的增加,带动相关产品的价格上升,因此这部分成本最终还是要转嫁到居民头上。
从物品和服务的经济属性来看,自来水提供和污水处理都属于准公共物品的范畴。第一具有较强的自然垄断性,由一家企业提供产品或服务要比多家企业提供相同数量的产品或服务具有更高的效率;第二具有较大的沉淀成本,投资回收期较长;第三是具有较强的社会公益性,与居民的生活息息相关,因而价格的需求弹性较小。从这个角度上来看,较为合理的测算应当是根据居民用户对水价的承受能力而不是绝对支付能力来确定此类物品的价格。
据我国建设部《城乡缺水问题研究》课题的研究报告,水费支出占家庭收入的比例不同时,对居民心理的影响或其承受能力有较大不同:水费占家庭收入的1%时,对心理影响不大;水费占家庭收入的2%时,有一定影响,并开始关心用水量;水费占家庭收入的2.5%时,重视并注意节水;水费占家庭收入的5%时,对心理影响较大,并认真节水;当水费占家庭收入的10%时,影响很大,并考虑水的重复利用。从国外一些城市居民家庭水费占其月平均收入的比例(见表3)来看,大都在0.5%~3.0%之间。尽管各国也会对水价作周期性的调整,但就居民水费支出占家庭收入的比例来说基本保持稳定。以上海统计局2002年的统计数据为例,2002年上海市城市居民家庭人均可支配收入为13250元,引用市排水公司的用水能力数据以“一般的三口之家月用15立方米自来水计算”,则水费支出占家庭收入的比例在调整前为0.75%,调整后为0.87%。从比例的数值上与国外城市比较虽然处于中下水平,但应当注意到,2002年上海市人均可支配收入低于10000元以下的家庭占30.2%之多,低于15000元的更是占了70%以上,如此庞大的中低收入家庭比例是在水费价格调整时必须考虑的因素。建议上海政府可以在考虑自身水资源情况和综合社会各方面意见的基础上,确定一个相对稳定的居民水费支出占家庭收入的比值,作为今后每隔数年调整水价时的一个重要参照指标。
表3
国家 城市 水费占月平均收入比例
墨西哥 墨西哥市 0.3%
韩国 汉城 0.44%
哥伦比亚 波哥大 0.95%
日本 东京 0.65%
泰国 曼谷 1.3%
秘鲁 利马 2.1%
巴西 圣保罗 2.8%
菲律宾 马尼拉 2.9%



4 思考二、企业申请调价的依据是否合理
听证会上,与会代表对市排水公司的调价申请质疑最多的,就是申请报告所附的市属排水企业运营成本核算和新增运营成本估算两项。从申请报告看,市排水公司申请排水费调整的依据有二:一是市属公共排水企业经营收不抵支,根据承担此次排水企业成本审计的上海上审会计师事务所提供的审计报告显示,上海市城市排水公司、上海市城市排水市北、市中、市南运营公司的综合经营状况2000年到2002年三年间共计亏损达5.8亿元。二是新增运营费用巨大。排水公司提出,由于新建和改造污水处理输送及处理设施,造成2004年起排水公司每年要新增运营成本约4.2亿元。上海市排水公司希望此次调价能全部弥补其新增成本,其调价方案的排水费增加收入测算结果也基本与此相当,如方案一认为,上海市区全年排水收费量约10.15亿立方米,其中居民约4.5亿立方米。平均提高0.412元/立方米,年增加排水费收入约4.2亿元,其中居民约1.35亿元。
上海排水企业申请调价的依据是否合理呢?在经济学上,污水处理等此类成本递减行业的价格形成方式通常有三种:边际成本定价P1、平均成本定价P2和垄断定价P3(如图1),相应的产量分别为Q1、Q2和Q3。显然,就三种价格的大小来说,P3>P2>P2,形成的企业利润P3高于P2高于P1,且P1产生的利润为负值;但就产生的消费者剩余来说,P1大于P2大于P3。因此,从经济福利的角度来说,三种价格确定方式中边际成本定价最优,企业经营则出现赤字;垄断定价最坏,企业经营则利润最大。从实际出发,一般应采取次优的平均成本定价方式,但由于产生的经济福利小于边际成本定价,也就是说,其资源配置效率弱于边际成本定价下的效率,这种情况下,政府会同时采取相应价格管制政策以提高资源配置效率。









国外最具典型意义的公用事业价格管制模型有两种:一是美国的投资回报率价格管制模型,通过对投资回报率的直接控制而间接管制价格,即产品价格=(企业成本+投资回报率×企业投资总额)/总产量。其依据在于诸如水、电、煤气和交通等自然垄断产业需要足够的投资,该模型有利于鼓励经营企业增加投资,但缺乏对企业提高生产效率的刺激,某种程度上会诱发企业通过过度投资而获取更多的利润。二是英国的最高限价管制模型,在根据成本核算确定基价的基础上,通过管制一定时期内价格的涨跌幅度而管制相应的价格水平,其计算公式为:价格涨跌幅度=零售价格指数(即通货膨胀率)—生产效率增长率。该模型不直接控制企业的利润,通过固定一定时期内价格的上涨幅度,能有效地刺激企业通过各种方法降低成本来获取较多的利润。但是该模型在一定程度上抑制了企业投资,特别是越接近价格调整期,企业的投资动力也越小,从而影响了正常投资的连续性。
可见,虽然以上两种定价模型都以企业成本为基础,但是对企业提高效率的刺激效果却截然不同:投资回报率模型刺激了企业投资但难以刺激企业提高效率,最高限价模型有效地促进了企业提高效率却抑制了企业投资动力。我国当前正处于经济的高速发展时期,城市的水、电、煤气和道路、桥梁、隧道等基础设施短缺,亟需各类企业能向该领域转移和增加投资。另一方面,这类基础设施行业又基本都是延续计划经济体制下的经营格局,即由国有企业事业单位在特定区域内实行独家垄断经营或是寡头垄断经营,基础设施物品和服务的价格主要是以企业的个别成本作为定价依据,企业成本越大价格就要越高。在实践中则表现为企业的成本不断加大,不断要求政府提价,而政府与企业间对成本信息存在着严重的信息不对称性,政府在相当程度上只能默认企业发生的实际成本,最终企业成功提价,企业发生成本“实报实销”甚至“虚报多销”。正如上海排水费调价听证中,排水公司的三年成本审计报告中资产折旧居然占到总成本的50~55%,代表们对此提出强烈质疑,但并未得到合理的解释。这样的价格政策结果是企业把调价(而不是通过技术进步和内部增效等途径)作为了企业扭亏为赢的手段。
对成本递减的基础设施行业来说,根据企业平均成本的变动作价格的调整,在经济学上是合理的。但是,现存问题是一方面此类调价涉及到的三方—经营企业、政府和公众—之间存在了严重的信息不对称,政府与公众通常都是在企业申请调价时才对企业的经营状况予以关注,并随调价的结束而结束;另一方面是我国现行的公用事业价格政策对企业提高效率缺乏激励。价格听证机制更多的是提供了一个多方“讨价还价”的平台,并不能从根本上解决问题。因此,今后的改革应当两方面并重:一要重在建立此类垄断行业的成本透明机制,加强对企业成本的审查,类似上市企业定期向社会公布相关企业运营信息;二要借鉴英美的价格管制做法,探索建立适合我国国情的价格管制机制,既要鼓励企业加大投资,又要激励企业努力增效。


5 思考三、企业提出的调价方案是否科学
上海市排水公司提出的两种调价方案中都体现了差别定价的概念,方案一仅是对居民与非居民的排水费作了差别定价,方案二又在方案一的基础上对非居民用户作了更进一步的细分。在管制经济学中,差别定价需要具备三个条件:第一是企业拥有垄断性的支配价格的权力,而且其产品具有一定倾斜度的需求曲线;第二是购买者对同一产品或服务具有不同的需求价格弹性,而且企业能够据此对购买者进行区分;第三是能够将不同购买者市场进行有效分离。对于污水收集处理行业来说,由于(1)其实际的垄断性(2)政府允许排水公司对工业、商业和居民等不同用户采用不同的处理价格(3)用户市场被污水收集管网所天然分离,因此它具备了实施差别定价的能力。企业实施差别定价的目的一般被认为有两种,一是为了获取最大限度的超额利润,二是为了回收企业投入的巨大成本。前者通常被认为是垄断定价的表现形式,因而属于不正当的差别定价,并为政府所管制。而后者被认为能够补偿相关企业的投资成本,有利于继续扩大供应量,满足消费者的需要,因而是合理的差别定价。从上海排水公司的调价申请中可以看出,两种排水价格调整方案都是在考虑了居民与非居民排污性质和处理难易的基础上,以弥补其经营成本为目标。从其申请提价的目的来看,两种方案都属于合理的“差别定价”,在听证中也得到了公众和相关主管单位的认可。
但是,价格管制,包括价格水平管制和价格结构管制,是政府对自然垄断性行业企业管制的重要手段之一。自然垄断行业的价格除了需要补偿企业成本、保障企业财务稳定之外,还要能够达到资源的有效配置、确保企业内部效率和避免收入再分配的目的(植草益)。但是,上述目标仅仅兼顾了经济效率和社会公平,缺乏对环境资源的节约保护。一般的,拓展后的价格管制目标与价格管制的内容之间有如下联系(见图2)。在文中第4部分中,已经指出了根据平均成本确定价格水平,可以保证企业收支平衡,同时借助于价格上限或是投资回报率等激励性政策可以达到刺激企业降本增效和提高资源分配效率的目的。而价格结构则通常根据相应产业的需求结构和成本结构确定,比较有代表性的模式有线性收费、两部收费、高峰负荷收费、递增(减)收费等。









从目前我国各地的水价构成来看,排水费的征收尚且处于起步阶段,已征收城市也基本是采用了从量线性收费模式。现存问题是,一方面相对于上水费来说,排水费在水价中占的比例偏低,但由于制水成本和污水治理成本基本相当,造成了各地水务市场大都集中在了供水领域;另一方面,供排水价格的改革趋向是水处理的商品化越来越被强化,而水本身作为生活必需品和稀缺资源的基本属性却被忽视,造成了改革就等于涨价的错误印象,价格的改革必须照顾到低收入人群的基本生活。因此,笔者认为,科学的价格结构应综合考虑了经济、社会和环境目标之间的平衡,满足以下三个原则:第一,能够保证企业收支平衡,可以考虑实施容量计量两部排水价,以容量排水价补偿污水治理企业的设施投入成本;第二,有利于促进稀缺资源的节约和再利用,对居民的计量排水引入阶梯水价,对于超定额用水实施阶梯加价,对企业的计量排水则分质计价和阶梯水价相结合,以促进节水和减少污染量,保护短缺的水资源;第三,充分考虑到各收入阶层的承受能力,阶梯水价的第一级充分考虑居民的基本需求量,实施免费排放或超低价排放。


注:文中部分数据摘自上海市排水费听证会议材料


参考文献:
1、王俊豪 政府管制经济学导论 北京 商务印书馆 2001
2、日 植草益 微观规制经济学 中国发展出版社 北京1992
3、美. 丹尼尔.F.史普博著. 管制与市场 上海三连书店 上海人民出版社 2003
4、英 C.V. 布朗 P.M.杰克逊 公共部门经济学(第四版) 中国人民大学出版社 2000
5、P.萨缪尔森,W.诺德豪斯.经济学 第12版 北京 中国发展出版社 1992
6、中国水利科技网http://www.chinawater.net.cn/
7、中国水网http://www.h2o-china.com


我国城市资产经营的民营化探讨
周建亮
(同济大学,上海,200092 )



【摘要】 本文从民营化的角度探讨城市资产的经营机制,分析了城市资产经营的对象及可采纳的各种民营化方式,指出了尚须深入研究的关键问题,并对我国城市资产经营的改革发展作出了实证分析。
【关键词】 民营化 公共民营合作 城市资产经营 可经营资产

STUDY ON PRIVATIZATION IN THE URBAN ASSETS MANAGEMENT
Zhou Jianliang
ABSTRACT: This paper studies the privatization mechanism in the urban assets management, analyses the assets definition and the operating mechanisms of urban assets management, points out some key problems that need further study. At the end of the paper, it analyses an example of our country city reform of urban assets management.
KEYWORDS: privatization, public-private partnerships, urban assets management, management assets
一、我国城市资产经营现存的主要问题
随着我国市场化体制改革的深入和城市化进程的加快,城市资产经营作为城市发展机制改革的重要内容,越来越受到各地政府的重视。但与国外发达国家相比,我国的多数城市只是在一个方面或几个方面进行了尝试,尚缺乏系统的研究和方法作指导,在城市资产经营的理论和实践上都存在较大差距,主要体现在三个方面:
第一,商业化程度较低。目前的城市资产经营项目仍大都被视为社会公共福利产品,即使是推向市场,也因价格机制没有理顺,价值与价格背离导致其亏损;
第二,管理粗放。目前的城市资产经营和管理仍带有计划经济的色彩,大都继续沿袭了过去的行政隶属关系,投入、经营和管理自成体系,其分工与协作既无细化,又混同一体;
第三,效益低下。从事城市资产经营的行业和企业,或由于缺乏有效的经营机制,或由于没有建立完善的法人治理结构,结果无法产生应有的生机活力,资源浪费严重,经营效益低下。
面对全球化竞争的压力,我国各地政府如何参照国际经验,探索依靠市场竞争机制,改变城市资产经营效率低下的状况,已成为当务之急。
二、民营化是改善城市资产经营状况的解决之道
上世纪七十年代以来,民营化运动开始在西方国家兴起。在英国,撒切尔夫人在1980年以后进行了激进的公共企业非国有化运动(民营化的一种特殊形式)。在美国,民营化甚至已经成为其联邦政府的一项基本政策。在中国,1978年开始实行的土地承包责任制(民营化的另一种形式)导致了粮食生产的大幅提高。
民营化,在广义上是指更多的依靠民间机构,更少的依赖政府作用来满足公众的需求。但是,总体而言,在产品和服务提供以及其他活动中,公共部门和私人部门都承担着重要的角色。民营化的实质上是公私部门之间的一种伙伴关系,或称之为公共民营合作。在这层意义上,民营化并非是公营向私营的转化,而是公共垄断向有限竞争的过渡。
从政府的角度来说,民营化可以缓解政府的资金短缺问题,有效限制财政赤字和转移风险,还可以提升政府服务的质量和改善政府管理水平。从私有部门的角度来说,公共服务和政府活动的民营化会带来更多的商业机会和巨大的商业利益。目前,我国绝大部分城市的城市资产经营都具有以追求经济效益为主、兼顾社会利益的特点,同时又具有政府主导兼有市场色彩的特点。因此,在城市资产经营中引入民营化机制,不仅可能,而且已经具备了一定的基础。
三、城市资产经营的民营化对象
在城市资产经营中引入民营化,首先必须确定城市的哪些资产是可经营的,是可以产生经济回报的,只有这些资产才会有民营化的可能。城市资产有广义的和狭义的两种解释。广义的城市资产是指城市规划区内所有各类资产的总和,包括企业资产、流通资产、国有资产和非国有资产。狭义的城市资产是指城市建设过程中形成的各类有形资产和无形资产、资源性资产和非资源性资产。有形资产如城市土地、基础设施、公用设施、环境设施、旅游设施及其附属物等,无形资产如开发权、使用权、经营权、冠名权、广告权等相关权益。这些资产中城市国有资产占的比例较大,但也有非国有资产。目前,由于我国的市场经济尚不成熟,城市资产的经营更处于由计划经济向市场经济的转型的前期摸索阶段,可经营的城市资产一般界定为狭义的城市资产。
根据物品和服务提供理论,物品或服务都具有不同程度的外在性、消费竞争性和排他性。据此可将各类社会资产或物品进行如下大致分类,见表1。应该注意到,每一物品的归类并不是唯一的,它会随经营方式的转变而改变其在表格1中的位置。
表 1
排他 非排他
竞争 纯私人物品,如食品、衣服、理发等 公共资源,如空气、矿藏、公共公园等
非竞争 准公共物品和含外在性的私人和公共物品,如有线电视、学校、道路、高尔夫球俱乐部等 纯公共物品,如国防、公共卫生、消防等
从这个角度来看,城市资产经营的民营化对象主要是城市资产中的公共资源、准公共物品、含外在性的私人物品乃至于纯公共物品。政府或其委托方通过不同形式的市场运作,对可经营的城市资产进行集聚、重组和运营,最大限度地发挥城市资源的潜力,实现城市资产的保值增值,最终更为高效的为居民提供更为优质的公共产品和公共服务。
四、城市资产经营的民营化途径
(一)、 政府与市场的角色拓展
在物品和服务的生命周期中存在三个基本的过程参与主体:消费者、生产者和安排者。其中,消费者直接获得物品或接受服务,生产者直接组织生产或直接向消费者提供服务,安排者则承担了指派生产者给消费者,指派消费者给生产者,或选择物品和服务的生产者的责任。生产者和安排者之间的区别是整个政府角色界定的基础所在,对于许多的公共产品和公共服务而言,政府本质上是一个安排者的角色,用以决定什么该由何者去做,为谁而做,做到什么水平和程度,怎样付费等问题。政府可以安排某项公共产品和公共服务有自己来生产,此情形下政府将生产者和安排者的角色集于一身,即为传统的计划经济体制下的政府角色。市场经济条件下,政府可以不再必须依靠政府雇员和设施来提供(生产)某项公共产品和公共服务,而仅仅依靠公共开支来提供该种服务,生产的角色则交给市场执行。
由于提供者与安排者之间的区别,我们可以据此确定产品和服务的不同制度安排,如图1所示形成4种基本类型:
I、 政府既是安排者又是生产者; 政 府
II、 政府仅是安排者,市场为生产者; 市 场 政 府
III、市场既是安排者又是生产者。
IV、市场为安排者,政府为生产者; 市 场
图1
(二)、民营化的具体形式
在具体的机制设计中,可以由以上4类基本类型派生出9种具体形式:
1)、政府服务。公共产品和公共服务仅由政府部门(公共企业)生产或提供,如我国改革初期的邮政服务,铁路客货运服务等;
2)、政府出售。公共产品和公共服务由政府和市场同时提供,政府和私营企业进行竞争,人们可以选择从政府部门(公共企业)购买此类物品和服务。
3)、政府间协议。针对不同地区或等级的政府而言,当地政府可以雇用或付费给其他行政区域的政府以向当地居民提供公共产品和公共服务,这样可以把服务的责任在不同的行政区域间重新配置和调整,更好地解决地区性问题并应付日益上升的成本。
4)、合同承包。除政府间协议之外,政府也可以和私营企业、非营利组织签订关于提供公共产品和公共服务的合同。
5)、特许经营。与合同承包相似,政府将公共产品和公共服务的提供特权给予某私营企业,让它在特定领域里提供特定服务;与合同承包不同,合同承包下政府向生产者支付费用,特许经营下由消费者向生产者支付费用。
6)、补助。物品和服务由市场提供,政府给予生产者一定的补贴,如资金、税收优惠、贷款优惠等,以降低市场上特定物品和服务的价格。
7)、凭单。物品和服务由市场提供,政府给予特定的消费者群体一定的补贴,使其在市场上自由选择受补贴的物品和服务。
8)、自由市场。市场制度是物品和服务安排的最普遍的形式,生产者是私人企业,政府在交易中的介入程度一般仅仅限于确定服务并制定安全标准。
9)、志愿服务。通过志愿团体和志愿组织,可以为提供很多人们需要的物品和服务。志愿团体可以组织其雇员直接生产服务,也可以雇用和付费给私人企业去提供。
民营化机制的以上9种形式,在城市资产经营中可以单独或者联合运用,根据不同城市资产经营的不同目的和提供产品和服务的不同特性,有效的运用多样化、混合式和局部安排等形式。
五、城市资产经营中引入民营化的几个关键问题
(一)、所有权问题
科斯定理表明,仅当产权明晰的情况下才可能达到资源配置的高效性。城市资产经营也不例外,无论在何种经营机制下,资产的所有权问题必须是首要解决的问题。由以上谈及的9种民营化机制可以看出,政府服务机制下政府的力量最强,自由市场、志愿服务和自我服务机制下企业和市场的作用增强至极大。那么,城市资产的所有权在不同机制下如何分配呢?或者资产名义上为政府所有,但实际上往往造成所有权虚无化、混乱化的问题如何解决呢?该困境的解决之道在于对所有权的再认识:一方面,所有权可以做多种方式的分割,既可以横向分割为资产的占有权、资产的运营和经营权、资源的使用权以及收益交易权等等,同时也可以纵向划分为现在或将来一段时期内的全部或者部分所有权;另一方面,可以将经过双向分割后的全部或部分所有权进行多方、分期转让,鼓励大胆创新,建立所有权或经营权的民营化多方参与机制,如表2。

表2
委托授权 合同承包 部分服务
全部管理
特许经营 场域特许使用
租赁
补助
凭单
法令委托
政府撤资 出售 给合资企业、私营企业、公众、雇员
无偿赠与 给合资企业、私营企业、公众、雇员、使用者或消费者等
清算
政府淡出 民间补缺
撤出(卸载)
放松规制
(二)、控制权或监督权问题
城市资产经营中无论采取何种机制,仅仅依靠明确产权尚不足以达到高效率和高效益的目的,还要必须强化城市资产产权最终所有者(当地政府)对委托代理者代表(当前所有者或经营者)的约束。根据委托代理理论,约束的关键在于如何设计适当的激励机制,诱导代理人去追求委托人的目标,使其行为符合委托人的利益,达到“激励兼容”。在城市资产经营中,可以采取以下途径实现对代理者的约束:
1)、创造公平而有序、有度的竞争环境,强化有利益冲突的个人或部门之间的竞争。竞争能减少委托人所面临的代理成本,而提高代理人从事投机行为的成本;
2)、在所有权不便转让仅仅出让经营权的情况下,制定合适的激励契约。固定报酬制度不能对个体产生有效的激励效果,反而会强化代理者的偷懒动机,可以考虑采取绩效工资制或者股权、期权等多种形式;
3)、建立城市资产经营预算,并以城市资产经营预算为核心组建真正的对委托代理者即所有者代表的约束机制,包括对委托代理者的检查与处罚机制等。
(三)、公共物品的价格问题
由于城市资产经营的对象具有较强的公共性,因此对经营所提供的物品和服务进行定价的意义远远超出了经济理论的范畴,也正是在此意义上,必须对城市资产经营建立合理的价格管理体制,一方面,价格应当体现社会边际成本定价准则,使经营者能够保持一定的收益水平;另一方面,价格应当体现公共福利性的特点,避免通过滥提价来刺激代理者的经营与投资,可以考虑施以政策上的优惠、限制进入企业数量和减免税收等来达到既可以提高经营利润率,又不会造成物价上涨过快影响居民生活。此外,要鼓励价格创新,比如可以对超额享受可以根据其价值、服务质量等因素来制定浮动价格,或者实行分时分区实行浮动价格制度等。
(四)、第三方的参与问题
注意到本文列出的城市资产经营的具体形式中包含了志愿服务的形式,这是作为对政府和市场行为的一种补充而存在的。一方面由于城市资产经营所提供的物品和服务或多或少的拥有效用的不可分割性、消费的非排他性、取得方式的非竞争性和提供目的的非营利性的特点,另一方面市场提供可能存在分配上的不公和失衡现象,政府提供则又可能出现低效、无差异性和决策失误,因此经营活动的一部分功能有必要由除政府、营利的机构个人或者企业之外的第三部门(通常是非营利机构NPO和非政府组织NGO)来承担。第三部门既可以提供市场无法有效率地提供的公共物品和准公共物品;同时,又与政府不同,它能够动员政府无法动员的本土资源和海外资源;第三部门不仅可以高效率地使用资源。同时,通过提供参照系,还能够迫使政府提高资源使用效率。
六、BOT模式:民营化在城市资产经营中的应用典范
城市基础设施如交通、环卫、电力等是城市资产的重要组成部分,在过去基本都是政府投资兴建,并由政府部门拥有和管理。随着我国经济的快速发展,对基础设施的需求已经大大超出了公共财政所承受的极限。由于这些基础设施大都属于可收费的公共物品,其突出的特点是价格机制对其同样适用,完全可以借助“用者付费”来收回建设和运营成本。目前,已经有越来越多的基础设施项目通过公私合作的形式投资、设计、建设、管理甚至拥有。其中,合作形式较为广泛的是BOT及其衍生模式。
BOT即建设-经营-转让(BUILD-OPERATE-TRANSFER),是由政府为建设和经营项目提供一种特许权协议作为基础,由企业为项目安排融资、建设和承担风险,并在协议规定的期限内经营项目以获取商业利润,最后在协议期结束时将项目转让给相应的政府机构。实际操作中,BOT模式又有相当多的衍生模式,如租赁-建设-经营、建设-转让-经营、购买-建设-经营、建设-拥有-经营、建设-拥有-经营-转让等。
我国的第一个BOT项目是深圳于1984年建设的沙角B电厂。项目由中外合作开发,总投资42亿港元。中方是负责深圳特区电力开发事项的政府部门,外方是一家在香港注册,由中国、香港、日本三方参股的专设公司。根据合作协议,专设公司负责签订建造、供货和销售合同,并负责筹集资金,发电厂建好后,专设公司进行10年的经营。在经营期内承担项目的债务、费用和收入,经营期结束后把电厂移交给中方。这就是一个典型的公私合作的BOT建设案例。
结语:城市资产经营中引入民营化机制是一项全新的系统工程,其本质是政府、企业和社会团体(含非政府组织和非营利组织)为改善城市状况而进行的一种合作,城市政府应积极探索,大胆改革传统体制和做法,打破行业垄断,拆除政策壁垒,充分发挥市场机制的作用;同时应注意加强社会保障,正确处理好进程中的各种矛盾,协调好各方面的利益关系,建立一种政府、私营部门和其他组织之间的新型合作伙伴关系。
[参考文献]
[1] 澳 欧文.E.休斯 .公共管理导论. 中国人民大学出版社,2001
[2] 美 E.S.萨瓦斯 .民营化与公私部门的伙伴关系. 中国人民大学出版社,2002
[3] 张维迎 .博弈论与信息经济学. 上海三联书店 上海人民出版社,2002
[4] 英 C.V. 布朗 P.M.杰克逊 .公共部门经济学(第四版). 中国人民大学出版社,2000
[5] 李晓丹 .国有资产管理与经营(MBA). 中国统计出版社,2000
[6] 美 罗素.W.库珀 .协调博弈-互补性与宏观经济学. 中国人民大学出版社,2001
[7] 尹伯成 .西方经济学简明教程(第三版). 上海人民出版社,2002


世博会与新一轮发展上海城市管理创新研究


周建亮 诸大建
(同济大学,上海,200092 )


【摘要】 经济和社会的发展必然要求城市管理的进步。本文针对上海城市管理的现状,探讨了在上海世博会与新一轮大发展背景下现代化城市管理可能的创新思路。并以此为出发点对上海中近期如何加快城市管理的现代化提出了自己的建议。
【关键词】 城市管理 数字化 多元化 市场化 法制化
STUDY ON HOW TO IMPROVE SHANGHAI URBAN MANAGEMANT OF SHANGHAI WORLD EXPOSITION AND THE LATEST DEVELOPMENT BACKGROUND
Zhou Jianliang Zhu Dajian
ABSTRACT: As the development of both economy and society, it is necessary to make rapid progress for urban management. Based on the exiting situation of ShangHai, this paper studies some innovative ways on how to improve ShangHai urban management of ShangHai World Exposition and the Latest Development. It also give its own suggestions on how to improve the modernization of ShangHai urban management in the nearly&middle term.
KEYWORDS: urban management, digital-oriented, multi-stakeholders, market-oriented, law system


 


进入新世纪,上海也进入了新一轮的大发展时期。2010年的世博会的申办成功,又为上海新一轮大发展提供了前所未有的机遇。同时,更对上海的现代化城市管理提出了巨大的挑战。如何提高上海的城市管理水平,使其与建设现代化国际大都市的要求相适应,同时又具有鲜明的时代特征和上海特色?如何优化现在的上海城市管理体制和运行机制,使其更好地保证和促进上海经济、社会和生态环境的持续健康发展?要回答这些问题,需要在了解上海现状的基础上提出全新的城市管理思路。
1、上海城市管理现状
九十年代以来,上海市政府坚持发展为第一要务,明确重点,抓住载体,阶段突破,目前已经基本完成城市建设的还帐性任务,由“建管并重”的大建设阶段进入了“以管理为龙头”统领全局的后建设时期。
但是,现阶段的上海城市管理基本上还是延续了在经济体制转轨和偿债型的城市大建设时期的旧的城市管理模式,总体上比较粗放,系统性、整体性、综合性亟待提高。主要问题体现在:第一,在认识上,重建设轻管理的倾向比较普遍,硬件建设水平大大超过软件管理,管理投入缺乏计划,公共财政支出不足。第二,在体制上,存在着部门分割、职能交叉、界面不清等问题,规划和建设、建设和管理、行业垂直管理和区县属地管理等方面的脱节有所反映。第三,在方式上,以政府一家为主,依靠政令组织实施,较少运用经济、法律、宣传教育等综合手段,社会中间组织发育滞后,社会市民难以参与管理。第四,在技术上,信息化水平不高,缺乏支撑宏观管理、间接管理、柔性化管理的技术手段。在决策上,管理工作决策机制的科学性、民主性有待提高,如管理缺乏明确的程序,规划缺乏明确的法定地位,工作中不同程度地存在长官意志等。
2、世博会和新一轮大发展对上海城市管理提出新要求
新世纪头二十年,上海正处在建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市关键的战略机遇期。在新一轮上海大发展中,上海人均GDP将实现从5000美元向8000美元的攀升,城市形态和产业布局将立足于全市6340平方公里的整体发展,面临重大调整和创新,上海将进入以城市功能提升为重点的新阶段。
在新一轮城市发展中,上海城市管理面临着“硬件”需要继续建设完善,“软件”亟待改善提高的要求,城市管理既要保障大规模建设的顺利推进,更要服务于城市功能的整体提升。一方面,大建设所提供高质量物质基础和载体,将对城市管理提出新的更高要求。按照系统、网络、枢纽和功能要求建设的轨道交通、高速公路、越江交通设施及环境建设等项目,需要信息化手段与之相配套。不但建设过程要求高效率的管理,设施建成后更需要先进的管理,使其发挥更好的运行效能。另一方面,现有城市基础设施的优化运作,将要求城市管理手段不断更新。随着基础设施容量的不断扩大,市民对城市交通、环境、居住等质量要求日趋增强,网络化管理和动态调控的需求也越来越高,将促进管理从定性变为定量、静态变为动态、单一变为综合,从而发挥现有基础设施的最佳效能,进一步提高城市的运行效率,不断满足城市生产和人民生活的需要。
同时,2010年世博会将全方位的对上海市的现代化城市管理进行检验。届时,将有近百个国家的大型展览和保守估计的7000万名参观者,这需要上海提供全面的、现代化的金融、交通、旅游、贸易、咨询、会展、环境、乃至饮食住宿等基本设施和服务。就其服务内容来说,不仅要具备相应的硬件设施,更主要是看一个城市能不能整体的、有效的协调运作,提供高质量的综合服务。
3、新时期上海现代化城市管理创新的初步考虑
新一轮的上海城市发展由重建设变为重管理,从依靠条块清晰的计划手段到充分利用利益驱动的市场手段,从物质形态方面的单目标管理发展为包括城市环境、城市精神在内的多目标管理,从单一的行政管理变为多元化的城市经营时,传统的上海城市管理模式已经不适应新的需要。为此,在继承原有城市管理特色的基础上,新的城市管理需要全方位的创新思路。
3.1、管理数字化
“数字出管理”,应当成为上海新型管理模式与传统管理模式的最重要的区别。利用信息化推动城市管理的全面升级,集中体现于建立面向城市管理的决策支持信息系统、执行支持信息系统和监控支持信息系统。要加速建立基于城市地理信息系统的城市基础设施、功能机制网络系统,全面覆盖城市管理各个领域;对城市的基础设施数据、运行状况等进行采集,同时侧重于对基本信息进行加工分析,为城市管理的决策、执行和动态监控提供定量支持。
更为重要的是,新型城市管理应当基于信息流的汇集和传递,进行管理资源的整合,打破固有的条条块块束缚,缩减乃至取消中间管理层,使传统的金字塔型的行政组织扁平化。新型城市管理模式应当以推动电子政务为契机,对传统的以行政职能为中心的行政流程进行再造,转变成以公众(广义的公众,包括企事业单位、社会团体及公民等)服务需求和输入各种公共信息为起点,到政府创造出对公众有价值的“产品”或服务为终点的一系列借助网络进行的政务活动。政府再造后的城市管理流程应以公众满意为目标,有两个基本特征:一是面向公众,以事务为中心,二是跨越职能部门、所属单位的现有边界。
3.2、主体多元化
“利益相关者管理”将是建立在“数字化”基础上的新型城市管理的突出特征。新型城市管理具有多元化的社会行为主体,既包括作为核心主体的政府,也包括由非政府公共组织、非营利组织、民间慈善组织、志愿者组织、社区组织、公民自治组织、企业以及直接参与公共生活的公民等利益相关者。而且,政府作为不同共同体的代表也分为不同的自主层次。这样,这些不同层次的公共管理行为主体,通过分工与协作、互惠性的交换、沟通达成共识以及必要的竞争,结成治理城市公共事务的共同行动网络。这些网络化的社会行为主体可以开展多种形式的合作,至少包括如下九种:(1)政府与第三部门之间的合作;(2)城市不同层次政府的纵向合作;(3)同一层级不同政府部门的合作;(4)城市不同行政区域政府的横向合作;(4)政府与私营部门的合作;(5)政府与公民的合作;(6)政府、私营部门、第三部门的合作;(7)私营部门与公民的合作;(8)第三部门与公民的合作;(9)第三部门的跨国合作。每一种合作形式都有丰富合作方式与方法,以及相应的制度安排。但是,“利益相关者管理”模式下保持各行为主体的自主性以及基于总体论的秩序协调,并没有否定政府应有的地位与作用。多元合作主体的地位并不是完全平等的,政府依然占据着优势;而且,其他社会行为主体在作为公共事务治理的参与者的同时,还保留着作为普通社会行为主体的角色,仍要接受政府的管理。
3.3、运作市场化
新型城市管理将充分利用市场机制来为社会提供公共物品和服务,多数情形下政府将只承担安排者而不是生产者的角色。一方面,政府应根据项目区分理论,针对“公共物品”特征强弱,采取灵活手段,分类进行管理。公共物品特征强的设施和行业主要由政府财政资金投入;公共物品特征弱的设施和行业要放开经营管理,吸引社会和民间资金进入。凡经营管理亏损部分,可再分为投资性亏损、政策性亏损、经营性亏损,加以区别对待。另一方面,政府也应对公共物品按照有偿使用制度进行定价和计费。把“受益者负担”、“谁污染,谁缴费”作为基本经营原则,制定合理的产品价格和服务收费标准,以维持再生产的持续进行。对生态环境造成损害的,如污水排放征收排污费,垃圾处置征收处置费;对紧缺资源需要保护的,如提高水价限制过度消费,又如道路交通收费可由条(公里)为主转为条、块并举,在车辆进入中央商务区的某些区域时必须交费等;对使用公共设施可以得益的,如在轨道交通沿线和公共绿地沿边进行房地产开发的,都应按得益大小缴纳专项费用。
3.4、保障法制化
良好的法制环境是新型城市管理体制顺利运转的根本保障。首先,在城市管理主体模式的构建中,要用法律的形式确定各利益相关主体参与城市管理的地位。不仅要赋予私营部门、第三部门组织和社会公众参与管理的主体地位,同样也需要对政府的主导作用、主要职能等作出法律条文上的规定。通过把政府改革的措施上升为一定层次的法律、规章,能够减少行政改革的不稳定性。用法律的严肃性来确保城市管理主体的多元性。其次,在运用市场竞争机制,尤其是在允许私营部门参与竞争的公共物品和服务的供给上,要保障公平竞争的环境。既要在招标、承发包等环节上防止公共权力的寻租和腐败现象,也要对私营部门的操作进行监督,要保证公共物品、服务的供给数量和质量,不仅要在程序上有所规定,也要在违约责任上作出相应的法律规定。用法律保证公共责任,防止以效率代替公平,以营利代替福利。此外,在政府内部要继续贯彻依法行政,推进“新三权”分立的实施,决策部门强化“条”与专业化,执行部门强调“块”与综合执法,将城市管理中的决策、执行和监督的适当分离纳入法制化的轨道。
4、中近期上海加强城市管理现代化突破的建议
现代化城市管理的“管理数字化”、“主体多元化”、“运作市场化”和“保障法制化””是一个有机统一的整体,其中以数字化为基础的信息化管理是关键。因此,上海在中近期应集中加强城市信息化,以信息和网络技术作为现代化城市管理的重要手段,提高城市行政管理水平,有效配置城市管理资源,适应科技进步和经济全球化发展的挑战,促进城市的可持续发展。
上海城市管理的信息化尽管起步较晚,但起点较高,已初步建成信息化发展的硬件基础设施框架,多种信息数据的收集、整合和共享等软件建设也在加速发展。然而,信息化发展还面临着许多城市管理中的深层次问题,如:城市管理各系统的整合与沟通不尽完善;被动管理多,预警管理少;定性分析普遍,定量分析缺乏;人治管理为主,法制管理不够等。加快城市管理的信息化、数字化,将为调控城市、预测城市、监管城市提供革命性的手段,对传统管理方式既是一个巨大的挑战,又是一次巨大的提升机遇,它将推进城市管理程序科学设置,管理资源优化整合,管理透明度增强,社会市民参与扩大,并不断深化体制机制的改革。有鉴于此,以信息化管理为突破口,是推动中近期上海城市管理模式创新的有效手段,也是实现城市管理跨越式发展的基本途径。
[参考文献]
[1] 澳 欧文.E.休斯 .公共管理导论. 中国人民大学出版社,2001
[2] 美 E.S.萨瓦斯 .民营化与公私部门的伙伴关系. 中国人民大学出版社,2002
[3] 张维迎 .博弈论与信息经济学. 上海三联书店 上海人民出版社,2002
[4] 中国改革发展研究院. 市场经济条件下政府作用. 民主与建设出版社,1997
[5] 张国庆 .现代公共政策导论. 北京大学出版社,1997
[6] 美 罗素.W.库珀 .协调博弈-互补性与宏观经济学. 中国人民大学出版社,2001


我国当前基础设施行业的行政性垄断特征及其监管重建
周建亮 姜阵剑



摘要:基础设施行业的改革是我国当前改革的重点和难点之一,建立适当的监管体制则是改革成功的基本保障。本文在市场结构—企业行为—市场绩效的框架下分析了基础设施行业市场结构对于政府监管的重要性,指出了行政性垄断是我国基础设施行业市场结构的突出特征。由此,作者认为基础设施行业在引入非国有资本的改革进程中,相应监管体制的建立应当遵循三个原则:一是在行政垄断和市场垄断上,应重在反行政垄断;二是在垄断结构和垄断行为上,应重在反垄断行为;三是在规模经济和竞争结构上,应重培育规模经济。在我国基础设施行业监管体制构建的进程上,应当根据其市场结构特征的演进阶段,不同阶段则侧重有所不同,一般来说,我国基础设施行业监管体制构建需要经历从放松管制以破除行政垄断、监管重建以弱化自然垄断和监管调整以孕育市场垄断的三个阶段。
关键词:基础设施 监管 行政性垄断 自然垄断 市场垄断
ANALYSIS ABOUT INFRASTRUCYURE ADMINISRATIVE-MONOPOLY AND REGULATION REBUILDING FOR OUR COUNTRY
Zhou Jianliang Jiang Zhenjian
ABSTRACT:The reform in infrastructure will be one of both the emphases and the difficulties for our country. To reach the reform succeed, it is the basis to build proper regulation. This paper analyses the importance relationship between the infrastructure market structure and its regulation on the frame of market structure-conduct-performance. It also points that administrative-monopoly is the main character of the infrastructure in our country. So, there are three principles that should be abided when rebuilding regulation system in infrastructure privatization. First, it should be prior to break administrative monopoly comparing to market monopoly; Second, antitrust behavior should be more important than antitrust structure; Third, it should be paid more attention to foster the large-scale economy than competition structure. At the process of rebuilding regulation system, the key point should be altered following its market structure developing stage. That is, first stage should go through from relax control in order to abolish administration monopoly, second stage should rebuild regulation system to weaken natural monopoly and the third stage should adjust the regulation system in order to pregnant the market monopoly.
KEYWORDS: INFRASTRUCTURE, REGULATION, ADMINISRATIVE-MONOPOLY, NATURAL-MONOPOLY, MARKET-MONOPOLY
1、市场结构在政府管制中的重要性
传统的产业组织理论认为,市场结构决定企业在市场中的行为,而企业行为又决定市场运行在各个方面的经济绩效。所谓“市场结构”,是指在特定的市场中企业间数量、份额、规模上的关系,以及由此而决定的竞争形式。它是反映产业组织竞争性质和垄断程度的基本要素,主要以进入壁垒、市场集中度、产品差异化、成本结构、经营多样化等指标来衡量。“市场行为”是指企业在市场竞争和相互博弈中所采取的策略和对策,一般包括产品政策、价格政策、促销策略和并购行为等。“市场绩效”是指产业运行的效率,是企业的市场行为所形成的产业资源配置、技术进步和产业规模经济实现程度等方面所达到的状态,籍此来判断市场结构和市场行为的优劣。政府在对上述三个部分的现状测量和分析基础上,制定的有效指导和干预市场结构、企业行为的措施,目的是通过协调竞争与经济规模的矛盾,促进经济发展,实现理想的市场效果。其分析框架如下:
基于上述分析框架,传统产业组织理论主张,为了保持有效竞争,获得令人满意的市场结果,必须运用竞争政策对市场结构和市场行为进行干预、调节,政府对市场的干预可采用直接和间接两种主要方式,间接干预主要是通过制定和实施反垄断法,直接干预则主要表现为公共管制,如价格上限等等。
但是,随着产业组织理论的发展,出现了芝加哥学派,与传统产业组织理论不同,该学派认为:(1)市场竞争过程是一个没有国家干预条件下市场力量自由发挥作用的过程,在这一过程中“适者生存,不适者死亡”,或称之为“生存检验”;(2)从长期看,在没有人为的市场进入限制的条件下,市场竞争过程是有效的,它会在很大程度上带来能够保证消费者福利最大化的生产效率和资源配置效率;(3)因此,国家应该尽量减少对市场竞争过程的干预,把它仅仅限制在市场竞争过程确立制度框架条件上。在市场结构上,与传统理论强调对市场结构干预的政策主张相反,芝加哥学派强调市场绩效对市场结构的决定性作用,反对各种形式的对市场结构的干预。芝加哥学派认为,虽然市场结构是客观存在的,但它是在一个时期内由于企业效益不同产生的,高度的集中只是竞争中生存下来的企业积极活动的结果;在没有法律上规定的限制条件下形成的市场结构,从长期看,是企业成本状况的反映,市场机制本身在长期作用过程中会形成一个最佳的市场结构。因此,采取干预市场结构的竞争政策措施,其结果只能是破坏市场机制的有效作用。
上述两种理论争论的核心在于对市场结构地位的认识上,并各自得出了在“政府是否应当对产业进行管制”的政策问题上完全相反的结论。鉴于我国在基础设施领域进行的民营化改革进程中面临的首要问题是如何建立一个高效、合理的政府监管体制,因此,无论从哪种理论出发,都必须首先要对我国基础设施产业的市场结构有一个清晰、准确的定位,才能在此基础上构建适合我国基础设施产业特点的监管制度。
2、我国当前基础设施产业的市场结构特征
2.1基础设施产业的市场结构特性分类
一个城市的基础设施行业往往由一家或几家企业生产和经营,市场集中度和进入壁垒较高,因而基础设施行业的市场结构具有高度的区域垄断特征。
从垄断的形成上来看,垄断性的市场结构又可分为市场垄断型、自然垄断型和行政垄断型的市场结构。
市场垄断是市场竞争自发形成的,少数公司利用其资本、技术或管理上的优势,取得具有市场势力的垄断地位。市场垄断属于“结构性垄断”,即通过正当竞争实现的市场瓜分,有提高资源的配置效率的积极作用,有的时候甚至是受消费者所欢迎的。只有当已经处于垄断地位的企业采用操纵价格、划分市场、价格歧视、联手抵制、非法兼并等不正当手段排斥竞争的时候,消费者的利益才会受到威胁,构成“行为垄断”。
自然垄断主要指的是一些生产具有弱可加性的领域,即单个企业生产给定数量的多种产品的总成本小于多个企业生产该产品组合时的总成本。其形成原因主要是生产和配送阶段的规模经济效益、和范围经济效益以及较大的沉淀成本。自然垄断一般出现在供水、供电、供暖等公用事业领域。
与市场垄断和自然垄断不同的是,行政垄断是政府通过法律、行政法规或规定的形式取得的,主要是为了维护该政府部门本部门、本地区所属企业的利益,这在渐进改革的国家比较容易出现。其形成的原因不外有以下几种:1.历史因素。在计划经济时代,几乎所有的企业都是国家依靠其权力"剥夺剥夺者"之资产或政府直接投资产生并发展起来的。2.政治因素。国家通过掌握国有企业来控制国家经济命脉,不会随便放弃对国有企业尤其是国有垄断企业的直接控制;3.财政因素。由于我国的税收成本很大,国家通过维持和掌握国有垄断企业,可以直接取得其利润;4.投资体制因素。在公用事业和技术密集性产业,大部分国有垄断企业都是由中央部门和地方政府直接审批而形成的,因此政府和企业间有一种天然的“父子情结”。
2.2我国基础设施产业的行政垄断性特征
自然垄断特性是网络化基础设施产业的共性,我国的基础设施产业也不例外。但是,我国基础设施又具有不同于国外同类基础设施产业的特征,即具有较大的行政垄断特性。
从历史上看,在改革开放之前我国一直是计划经济体制,计划经济的一个基本特征就是行政垄断。在几乎所有的行业,从市场准入,到原材料的提供、价格的制定、产量的规定,都由政府直接规定,政府进行了垄断。改革开放之后,政府放松或放弃了对大多数行业的管制,竞争的局面逐渐形成。但是在基础设施领域一直维持政企高度合一的状况(见表1),直到2002年12月建设部出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》,这一禁区才正式向民营资本敞开大门。
产业 加入规则 收费规则 主要法规 管制机构
城市煤气、暖气 地方垄断 政府定价 地方性法规 建设部、地方政府及物价部门等
自来水 资质审查、工商登记 政府定价 城市供水条例(1994.1) 建设部、地方政府及物价部门
公共汽车、地铁 地方垄断 政府定价 地方性法规 建设部、地方政府及物价部门等
城市出租车 营业执照 政府定价 城市出租车管理暂行办法(1988.6) 建设部、公安局、国家旅游局以及物价部门
电信 法定垄断 规定 中华人民共和国电信条例(2000.9) 信息产业部以及物价部门等
电力 供电营业许可证、营业执照 核准 电力法(1995.12) 经贸委电力司(局)以及物价部门等
表1 我国城市基础设施行业政府管制一览(本表主要参考王俊豪《政府管制经济学导论》P37)
从现阶段的表现来看,我国的基础设施产业的行政性垄断主要体现在:(1)政府常常以行业管理和维护市场秩序为名,通过法令、政策、行政法规等手段对基础设施产业的市场进行干预。(2)在基础设施的运营和管理体制上,政府集基础设施产业的所有权、经营权、监督权于一身,政府既是政策制定者和监督者,又是具体业务的实际经营者。(3)全国各城市几乎都设有公用事业局或相类似的政府机构,对城市基础设施企业进行集中统一管理,并以直接或间接的手段,划定城市基础设施各行业中相应具有霸主地位的国有企业事业单位的经营范围和市场范围,并限制其他竞争者参与竞争,或是使其它竞争者处于竞争的不利地位,以行政壁垒来维持各基础设施行业中相关国有企业事业单位的市场。
2.3 基础设施行政性垄断对社会造成的危害
总体上,我国的基础设施领域行政垄断与自然垄断并存,且以行政垄断较为明显,其形成的原因并不是基础设施行业通过竞争自发形成的经济垄断,而是由其背后“看得见的手”所操控。这种性质的垄断给社会带来的危害是多方面的,主要体现在:(1)由于长期的供给不足和服务质量低劣,造成消费者剩余的严重损失;(2)限制竞争延缓了产业结构的高度化调整,从而降低社会资源的配置效率;(3)由于企业治理结构的不完善,所有者缺位造成“内部人”控制现象相当严重,因而企业经济效率较低,带来社会成本的提高;(4)由于控制权损失的不可补偿性,政府重复建设和企业重复投资无法控制,造成社会资源的大量浪费,同时由于缺乏立基于充分信息的产业政策的正确指导,由此造成产业结构的长期失衡和低度化;(5)行政保护下的垄断行为,恶化了市场竞争秩序,延缓了公平有序之市场竞争环境的形成;(6)不利于政企分开和政府职能转变,即便有了形式上的政企分开,政府过度干预(投资和人事权控制)的继续维持,还有可能产生危害性更大的政企同盟;(7)现有的国有大型企业监管制度不利于现代企业制度的建立;(8)政府的直接垄断和对垄断企业的保护,实际上是对落后的保护,与WTO规则相悖,在全球竞争环境下不利于提高我国产业和企业的国际竞争能力;(9)政府对垄断行为的参与和政府决策的非"三公"(公开、公正、公平)做法,易于滋生广泛的寻租和腐败行为,有损政府的威信和执法效率;(10)当既无竞争对手,又可坐享垄断利益时,基础设施行业中难有创新动力。
3、我国基础设施领域市场监管重建的基本框架
要打破我国基础设施的行政垄断,消除其带来的危害,关键在于使自然垄断真正“自然”,打破基础设施产业由于旧有行政体制形成的“纵向一体化”,区分自然垄断部门的垄断环节与潜在竞争环节,在潜在竞争环节引入竞争,打破国有经济的一统天下,适当引入民间资本。



3.1在行政垄断和市场垄断上,重在反行政垄断
行政垄断与市场垄断相比,所带来的危害相对更广泛、更持久、更严重。行政垄断从本质上来讲是用行政权力抹杀市场竞争,与市场经济中的公平竞争理念相悖,其危害性远甚于市场垄断。行政垄断总是以某一地区或某一部门的利益为出发点,将该地区或该部门隔绝开来,形成地区封锁和部门经济封锁,从而直接阻碍和破坏全国性统一和开放市场的形成。政府部门为了本地区、本部门的利益,往往以以各种直接或间接的手段,划定其主管企业的经营范围和市场范围,并限制其他竞争者参与竞争,或使其它竞争企业处于不利的竞争地位,如自然垄断行业的高价格、价外收费、强制搭售等以及形形色色的地方保护主义行为等。受到保护的部门和地区,为了维持其不合理的垄断地位,将大量费用用于行贿,以取得相关政府部门的庇护,从而导致官商勾结、权钱交易等严重的社会腐败问题。根据胡鞍钢的测算(参见表1),我国主要自然垄断行业的垄断租金情况为:电力行业为900~1200亿元,交通运输700~900亿元,邮电通讯业215~325亿元,民航运输业75~100亿元,上述四项合计为1300~2020亿元,占GDP的比例为1.7%~2.7%。
表1 中国的主要垄断部门20世纪90年代下半期(1995—1998/1999)的租金
行业类别 垄断租金(亿元) 垄断租金占GDP的比重(%)
电力 900~1200 0.5—0.75
交通运输 700~900 1.0—1.2
民航 75~100 0.1—0.13
邮电通信 215~325 0.29—0.43
合计 1300~2020 1.7—2.7
资料来源:胡鞍钢主编:《中国挑战腐败》,浙江人民出版社,2001年版。
对于我国目前的城市基础设施而言,经过市场充分竞争形成的市场垄断还不够充分,虽然以城市为单位的区域垄断性较高,但就全国来说,基础设施行业的市场集中度远远低于西方经济发达国家,如我国民航界排行第一的中国国际航空公司的市场占有率为25%,和英国航空公司的70%、法国航空公司的88%、大韩航空公司的72%相比[7],显然过低。所以当前我国反垄断的第一要义是打破部门条块利益,加大反行政垄断力度,而不是市场垄断。
3.2在垄断结构和垄断行为上,重在反垄断行为
市场监管的目的在于维护正常合理的竞争,垄断性的市场结构并不必然与竞争相互矛盾,垄断性的市场结构的形成本身就可能是竞争的产物,在竞争中形成的垄断结构仍会面临各种竞争,如波特所说的五种竞争,即竞争者相互之间的竞争、替代品的竞争、买者的竞争、卖者的竞争、与潜在进入者的竞争等。而垄断行为,尤其是在我国带有行政色彩的垄断行为,如以落实文件精神、规范市场秩序为名,公开组织价格联盟,联手操纵市场价格;借口重复建设,阻止企业进入;以行业自律为名,排斥非会员企业,这些都很大程度上使中国的市场状态发生异化,即市场交易中不断被营造、复制和异化出某种非市场因素,于是市场本应具有的资源高效配置功能和公平竞争环境受到损害和削弱,有限资源按垄断市场的权力网来分配,阻碍了国民经济的增长和消费者的社会福利。
因此,在以打破行政性垄断为目的的市场结构监管时可采取“盯住行为,放宽结构”的灵活态度,监管的方向不应是针对企业的规模,而应针对那些利用垄断地位和垄断力量,限制和排除竞争或者侵害消费者利益的行为。
3.3在规模经济和竞争结构上,重规模经济
政府对市场结构的监管的难题在于对规模经济与有效竞争的两难取舍,即“马歇尔悖论”。笔者认为,在基础设施行业发展的不同阶段、不同时点上,市场结构的监管侧重应该有所不同。
以供水行业为例,根据我国现行政府管制体制,供水行业的主要业务是由各地方政府的企业独家垄断经营的,使长期以来在供水行业积聚的庞大固定资产,广泛分布在条条块块的行政区划内几乎凝滞不动,成为不可调整、缺乏价值增值的死资本。我国供水企业形成了规模偏小、数量偏多、割地自守、缺乏竞争的现状。从宏观上看,整个供水行业呈现出企业组织的"小矮树"状态和条块分散化格局。作为自然垄断产业,我国供水企业的规模经济效益没有得到根本上的体现。中国的水工业企业集团仍处于萌芽状态。而早在1973年,英国就根据该年颁布的"水利法",将英格兰地区的100多家供水企业进行了重组,建立了9个地区水利局和一个威尔士水利局(相当于水工业企业集团) 。其指导思想是,进行"江河盆地一体化"管理,以取得规模经济和范围经济效益。每一个地区水利局在各自的地区范围内,全面负责自来水供应、下水道系统、污水处理、制定水资源计划、控制污染、渔业、防洪、水上娱乐和环境保护等方面的工作。在法国,以法国通用水务集团和法国利安水务集团为主的几家大型水工业企业集团,不但给国内提供了一流的供水设施和服务,更在全球范围内开展业务。
通过国内外水工业现状对比分析,我国对供水企业进行市场化改制的目标,已经不能再仅仅局限于水价改革、政企分离、建立"四自"企业之类,仅让政府"甩包袱"、企业不亏损的目标;而应在此基础上,在更广的范围内,加大改革深度,为培育我国自己的民族水工业企业集团积极创造条件,以期在新的世纪参与国际竞争,并逐渐强大起来,成为我国国民经济中一个新的利润增长点。后者,对于政府管制政策的制定者们来说,形成规模经济也应是当前我国市场结构的监管的内容之一。
4、我国基础设施监管重建的分阶段考虑
由于我国市场经济发育的时间较短,尤其是基础设施行业更是处于市场化改革的起步阶段,与我国长期以来浓厚的行政垄断色彩相比,美英等西方国家垄断性的市场结构是在私人提供、国有化、私有化阶段后经自由竞争后而形成市场垄断,其对基础设施的监管机制也在不断调整以适应起相应的市场结构形态,因此我国当前对于基础设施行业的监管的思路与美国等西方国家应当有所区别。我国基础设施行业的监管体制建立也必须适应我国行业市场结构的不同发展阶段,需要经历从放松管制以破除行政垄断、监管重建以弱化自然垄断和监管调整以孕育市场垄断的三个阶段。
4.1第一阶段:放松管制以破除行政性垄断
如上述,现有的基础设施产业的政府管制基本是一种建立在行政性垄断基础上、明显偏向于既得利益集团的不良制度。政府管制成为引入竞争的主要阻碍。这种阻碍表现在:第一,这些基础设施领域的主管者往往把本行业的利益等同于国家的利益。这种所谓的观念和理论是我国基础设施领域打破垄断、引入竞争的重要阻碍之一。第二,这些基础设施领域目前凭借其国家给予的垄断地位,形成一大批既得利益集团,当在这些领域打破垄断、引入竞争时,在改革的初期需要付出相当的社会成本, 并可能会出现一定的震荡。第三,这些基础设施领域由于其垄断的地位而没有参照系,难以对其经营效率的低下作出评估,也为该领域既得利益集团为自己的行为辩护提供了依据。
因此,我国基础设施领域的市场化改革难以通过简单宣布消除市场禁入政策,就可以期望能够出现与在位垄断商势均力敌的竞争对手,形成一个竞争性的基础产业。或是指望单纯依靠一部反垄断法来彻底解决基础设施领域由行业垄断产生的行政性垄断行为,也是不现实的。因为行政性垄断是政府职能转化所要解决的问题,对此反垄断法有些无能为力。因此,我国基础设施领域的市场化改革必须首先由政府的自身改革开始,由放松管制开始,由政府实施大刀阔斧的重组,通过政企分开、政事分开、政资分开、事企分开等措施,打破既得利益的传统格局,才能基本上建立一个打破行政垄断的的竞争性框架。
这一阶段的关键在于通过各种可能性的方式向非国有资本开放,通过放松监管、引入竞争以及产业结构和企业产权结构的重组,构造出一个竞争、垄断竞争和寡头垄断并存的,以多元化产权主体和受私法控制为主的微观主体结构。一方面要在可竞争的服务领域或环节,最大限度的引入和鼓励竞争,形成不受行政监管的竞争型市场结构;而在必须保留自然垄断的领域或环节,最小限度的维持垄断或寡头垄断的市场结构。另一方面,政府在竞争性市场结构中,应该彻底放弃对企业的产权控制;而在垄断或寡头性市场结构中,政府或者采取最大限度减持国有股的方式,建立私法控制为主的现代企业治理结构,或者采取专门立法,建立公法控制的主要以公共财政来维持的所谓“公共企业”,由此最终形成以国内外私人投资者为主体的企业资本结构。
4.2第二阶段:面向有效竞争弱化自然垄断
在基本打破基础设施领域的行政性垄断、形成一个竞争性的大体框架之后,基础设施领域改革的重点应当转入面向自然垄断为基础的监管重建阶段。
一般认为,针对自然垄断的政府监管主要包括经济性监管和社会性监管两类。其中,经济性监管主要包括准入(包括许可、壁垒等)、价格、反垄断和普遍服务等四大方面,社会性监管则主要面向环境、安全、卫生等方面。而具体到针对未来基础设施产业的市场结构,监管的对象则是各类垄断和竞争性企业的市场准入、定价行为、互联互通行为、垄断行为、服务质量以及普遍服务义务等。与此相对应,具体的监管政策包括市场准入监管、价格监管、信息披露、互联互通、反垄断政策以及普遍服务机制等。
政府监管重建的目标导向是兼顾效率、公平与生态三者之间的均衡。在监管的内容上,经济性监管中的准入、价格和反垄断等内容追求的主要是基础设施领域竞争的有效性;普遍服务则考虑了不同消费能力群体的需求,以促进公平和福利目标的实现;社会性监管则主要面向生态,既包含了自然资源的大生态,又函盖了生产者和消费者个体的微生态。就效率、公平与生态三者之间的关系而言,追求效率、促进有效竞争和合理竞争应当是监管的优先目标。
在监管机制的设计上上,应当注重市场化的手段与激励性的监管手段配合使用,一是保证消费者能够得到普遍可及的、与不同收入水平相适应的逐渐降低的价格,以及安全优良质量的多样化服务;二是最大限度的降低监管成本;三是保证基础设施产业长期持续的发展。为此一方面必须建立有效的企业成本控制和定价机制,普遍服务保障机制,以网络互联为主的公平竞争和反垄断机制,开放的但有承诺能力的投资机制,以及简化透明的监管程序。另一方面更要注重给予被监管企业提高效率刺激的激励性监管机制,如建立特许投标制度、区域竞争比较制度、价格上限规制制度和成本调整合同等激励性机制。
除了明确监管的对象、目标与机制之外,监管重建过程中有一个不容回避的问题是谁来监管的问题。鉴于政府的目标在一定程度上可能会与监管的目标有冲突,所以比较流行的看法是应当保持监管的独立性,不仅监管机构独立于政府的决策机构和执行机构,也应当独立于司法和立法机构,从某种意义上,监管部门应当是集决策、执行和裁决权力于一体的第四部门。
就监管机构内部的权力划分来说,存在三种模式可以选择:一是设立特定产业监管机构,由它们分别对本产业行使监管权,这种模式在美国(联邦政府层面)和大部分欧洲国家采用;二是设立综合性的产业监管机构,由它对数个领域行使监管权,这种模式在澳大利亚和许多美国州政府采用;三是不设立任何形式的监管机构,而是由反垄断机构行使监管权,主要的典型是新西兰。此外,在监管权的分配上,存在争议的还有反垄断职能的执行,是反垄断权力完全配置给监管机构、豁免反垄断法律的适用,是交由专门的反垄断机构实施,还是建立反垄断机构与监管机构之间的合作机制?几种模式都各有特色,具体选用哪种还应当具体分析。
4.3第三阶段:监管的再放松与调整
基础设施领域政府监管的主要原因在于基础设施的自然垄断性。但自然垄断性并非是恒久不变的常量,随着社会经济发展和科学技术的进步,基础设施的自然垄断性将可能逐渐弱化甚至消失。沃特森(Waterson)认为,一个产业是否为自然垄断并不是永久不变的,技术和需求是最基本的最基本的影响因素。一方面,技术的进步能够根本改变行业的自然垄断性质。技术进步会可以迫使垄断企业面对替代技术的竞争。技术进步可以改变生产成本函数,使通过降低固定成本、改变生产方式来引入竞争成为可能。另一方面,社会需求的增大也会使相应行业的自然垄断性减弱。需求增大的压力会促使政府把非国有资本(内资或是外资)引入垄断行业,
基础设施的监管机构必须防止对自然垄断性的僵化认识,不断调整对基础设施产业中的自然垄断性和非自然垄断性范围的区分,进而调整相应的监管政策。对于已经转化为非自然垄断的产业,政府应放松监管,允许多家企业进入,充分发挥竞争优势。
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