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PMPP团队成员孙洁的代表性论文(不断更新中)
 
 
[作 者]      [发表时间] 2006-11-11

 

诸大建 孙 洁:城市基础设施的经营与管理


【内容摘要】本文主要阐述了城市基础设施的内涵和城市基础设施经营与管理特点,分析了我国城市基础设施经营与管理现状当中存在的问题和不足之处,并对如何解决存在的问题提出了从管理体制、经营管理机制和模式到建立有效的市场监管体系等观点。
【关键词】城市 基础设施 经营 管理



1.城市基础设施的内涵


1.1什么是城市基础设施
由于各国国情的不同,所以国际上关于城市基础设施的概念并没有一个公认的统一的解释。在蔡效箴教授主编的《城市经济学》一书中,城市基础设施被定义为:“为满足城市物质生产和居民生活需要,向城市居民和各单位提供基本服务的公共物质设施以及相关的产业和部门,是整个国民经济系统的基础设施在城市地域内的延伸。”[1]城市基础设施是为城市这一特定的区域服务的,具有时间空间的特定性;同时,是满足城市经济发展和居民生活的基本保障,是城市发展和生存的物质基础。由此我们可以把城市基础设施分为经济学基础设施和社会性基础设施。
1.2城市基础设施包括那些内容
根据《1994年世界银行发展报告》,经济学基础设施包括三个方面:(1)公共设施(电力、电信、自来水、卫生设施与排污、固体废弃物的收集与处理,以及管道煤气);(2)公共工程(公路大坝和灌溉以及排水渠道工程);(3)其它交通部门(城市和城市间的铁路、城市交通、港口和水路,以及机场)。
1.3城市基础设施的分类
根据前面城市基础设施的定义,可以把城市基础设施划分为经济性基础设施和社会性基础设施。对于经济性基础设施又可划分为纯公共品性质的基础设施、准公共品性质的基础设施和私人产品性质的基础设施。具有纯公共品性质的基础设施,一般城市政府是主要的投资者,财政投入是其主要的资金来源。如环境保护、环境监测、城市绿化以及城市的防灾设施等等。准公共品性质的基础设施具有明显的外在性、规模性、非排他性和自然垄断性。城市政府仍然是投资主体,但是随着技术的发展,私人资本会逐步的介入其中。如城市道路、桥梁、供电、供水和供气等设施。私人产品性质的基础设施较容易引进私人资本的介入,在私人资本没有介入之前仍然以政府投资为主体。


2.城市基础设施的特点


2.1城市基础设施的公共性(公益性和非排他性)
城市基础设施是一种公共物品,通常是为社会公众所共享,也就是说,基础设施的使用一般具有非排他性:一个人在使用某个基础设施或者基础设施服务的同时不能排除其他人对该基础设施的使用。基础设施具有正的外在性,即公益性。如园林绿化等。
2.2城市基础设施的社会性
城市基础设施是一个城市生存和发展的基础,是城市居民生活的基本保障。一个城市基础设施质量的高低不仅决定了这个城市的发展,同时也决定了居民的生活质量。如一个城市交通设计如果不够合理,就会引起某一地区交通堵塞,而另一地区车流量不足。供电、供水系统更是直接关系居民的日常生活,如果一旦出现问题就会引起社会的不稳定。
2.3城市基础设施的时空性
城市基础设施具有很强的时空性,即对时间和空间具有较强的依附性。城市基础设施一旦在某一城市的某一时刻建成,就必须及时投入使用,而且仅仅能够为某一地域的人提供产品或者服务。一个城市建成的基础设施不可能移到另一个城市使用;已经建成的基础设施不可能转移到他的自然生命周期以外的时间使用。这就是它的时空性。
2.4城市基础设施的复杂性(投资规模大、使用寿命长、投资周期长以及垄断经营的特点)
城市基础设施具有较大的复杂性,主要表现在以下几个方面:
2.4.1相对于维修经营费用,一次性建设成本巨大。存在较高的沉没成本的风险,所以需要周密的前期调研,项目前期费用较高。
2.4.2使用寿命周期长,如轨道交通可以使用100年以上。如此长的生命周期会有许多意想不到的问题发生。
2.4.3投资的回收期长,增加了投资的风险。在较长的回收期常常会遇到经济周期的波动,经济周期的波动对投资的回收会产生较大的影响,从而导致风险的增加。
2.4.4在经营上具有自然垄断性。经营的垄断性导致产品的定价不可能有市场来定,往往会受到政府的干预。
以上这些构成了城市基础设施的复杂性,所以投资城市基础设施不仅需要巨大的资金投入,同样也需要高新技术,需要先进的管理模式和管理技术。


3.城市基础设施经营与管理的特性


3.1城市基础设施经营与管理的垄断性
城市基础设施经营与管理具有天然的垄断性,如供水、供电、管道煤气等。这种天然垄断性的产品的特殊性是,生产规模越大,生产越集中,产品的成本就越低。天然垄断产品有两个主要特征:一个是产品的边际成本递减。即产品的成本中固定成本占有较大的比例而可变成本较小;另一个是天然垄断产品具有较强的地域性,相对较高的流动成本起到抑制作用。由于其天然垄断性,就导致经营与管理缺乏市场效率。
3.2城市基础设施经营与管理的社会性
城市基础设施是城市生存和发展的基础性条件,由城市基础设施提供的产品和服务,既是城市生活的前提,也是城市经济正常运行的基础。城市基础设施的经营与管理的好坏,直接关系到社会生产和再生产,也直接关系到城市中各行各业的物质生产和生活的全过程。其经营与管理水平直接关系到为城市中的一切政府机构、企事业单位和个人提供赖依生存和各种社会活动所必需的产品和服务的质量。城市基础设施的经营与管理在城市的社会经济生活中正在发挥着巨大的作用,在未来将会发生更大的作用。
3.3城市基础设施经营与管理的服务性
城市基础设施经营与管理的整个过程都是围绕服务而进行的,所提供的一切产品和服务都是为城市的经济生活和社会生活的正常运行而服务的。城市基础设施的经营与管理不是以利润为第一目标,为城市经济生活和社会生活服务是其经营和管理的宗旨。但是,城市基础设施的服务性与其天然垄断性是一对矛盾。如何处理好这一矛盾是政府部门不容回避的问题。


4.城市基础设施经营与管理的现状


4.1政府在城市基础设施经营与管理中的垄断性
目前,我国大部分城市基础设施仍然归国有,并实行行业的垄断经营。据调查,1995年末煤气生产和供应业中国有比例占88.6%,自来水生产和供应业占84%,电力蒸气热水生产和供应业为77.4%。[2]由于投资主体仍然是单一的政府,并且实行垄断经营,导致在经营与管理和营运体制方面存在许多弊端,如政府干预、企业臃员等。同时,缺乏有效的价格形成机制,一切都是政府说了算。个别城市虽然也实行了价格听证会,但是效果并不理想。一些城市把自来水涨价和水厂职工工资挂钩,就是自来水公司可以按涨价后的营业额提一定的比例作为工资。在这种利益机制下,当然喜欢涨价。由于是政府垄断经营,政企不分,没有建立现代企业制度,尽管近年来36个大城市的平均自来水价格由1985年的每吨0.07元涨到1998年的每吨0.89元,其涨幅远远超过通货膨胀的幅度,但是自来水企业的总体经济效益并没有多大变化,许多企业一直处于亏损状态。由于投资主体是单一的政府,所以投资严重不足,导致城市基础设施短缺,影响了我国城市化进程。
4.2政府在城市基础设施经营与管理中的低效性
政府在城市基础设施经营与管理中缺乏效率,经营管理不善。管理方式不能适应市场经济的需要,使大量准公共品的运营还处在高投入、低产出、服务差、效益低的计划模式之下,远离市场竞争机制。随着我国城市化进程的发展,一方面城市基础设施面临着紧迫的投资增建压力;另一方面也存在已经建成的设施闲置或使用成本过高、效率低下的现象,有时甚至因为运营管理和维护失当,造成已有的城市基础设施迅速失效。因此,当前我们在加强城市基础设施建设的同时,应该注意盘活已有的城市基础设施,提高其经营与管理的效率,使其充分发挥作用。
4.3政府在城市基础设施经营与管理中的劣质性
政府在城市基础设施经营与管理中的劣质性主要表现在:(1)管理水平低下。(2)缺乏市场意识。(3)没有经营理念。(4)无论对政府或者是民众缺乏责任心。
4.4政府在城市基础设施经营与管理中缺乏服务意识
城市基础设施是城市经济发展和居民生活的基础,是为城市经济发展和居民生活提供服务的。而对城市基础设施经营与管理者的现状却不是这样,如一些城市安装一部电话需要等待一个月或者更长的时间,对民众的反映缺乏回应。经营管理者没有把自己放在服务的位置,而是往往是以主人的态势来处理问题。


5.城市基础设施经营与管理的创新


5.1城市基础设施经营与管理的体制创新
我国大部分城市的基础设施经营与管理体制还是计划经济的产物,政府是单一的投资者,实行垄断经营。随着我国城市化进程的发展,旧的体制已经不能适应市场经济的要求,必须对现有的体制进行创新。首先打破政府单一的投资渠道,吸引更多的投资者进入城市基础设施建设领域;其次要引进市场机制,打破垄断经营,提高经营与管理者的效率。无论发达国家还是发展中国家,在城市基础设施领域都存在很大的资金缺口,仅仅由政府投资是远远不够的,需要引进社会民营资本,来解决城市基础设施的投资不足的问题。不良的体制导致城市基础设施投资建设的低效率和浪费,要解决这些问题同样需要社会民营企业先进的管理经验。现在一些城市已经开始打破政府单一的投资渠道,采取多重方式引进社会资金参与城市基础设施建设。
城市基础设施的民营化已经得到越来越多人的共识,美国民营化大师萨瓦斯进行了二十多年的研究,他认为基础设施民营化有许多优点。如可以帮助政府发展基础设施;弥补政府资源的不足;提高建设费用在使用方面的效率;开辟新的税收来源;分担公共部门的风险;为政府部门培训人才等等。国外基础设施的民营化给我们提供了宝贵的经验。
5.2城市基础设施经营与管理运行机制的创新
目前,我们国家大部分城市对基础设施的经营与管理还是由政府实行垄断经营管理,缺乏市场竞争意识,已经不能适应市场经济的要求,成为我国城市化进程中的阻力。由于城市基础设施的经营与管理不同于一般的企业,不仅具有一般企业的盈利性目标,而且更具有较强的社会性功能,所以对其运行机制的创新不仅要考虑企业的盈利性更要考虑企业的社会性。就是说,在考虑企业自身发展利益的同时也要考虑居民的承受能力。在原有的经营与管理中缺乏应有的激励机制和监督机制。在我国城市基础设施的经营与管理中有必要建立现代企业制度的管理模式,建立科学有效的激励机制以提高效率。
5.3城市基础设施经营与管理的投融资模式创新
随着金融技术的创新和发展,为城市基础设施的经营管理模式创新提供了可能,单一的经营与管理模式已经远远不能适应市场经济的需要。项目融资在基础设施领域得到了广泛的应用,特别是目前较流行的BOT、ABS融资模式。城市基础设施经营与管理模式的创新也为民营资本进入该领域提供了有效的渠道。技术层面的创新已经远远超过体制的创新和管理机制的创新,上海在这方面已经走在了全国的前沿,例如上海在轨道交通领域首创“四分开”模式,即把投资、建设、运营、监管分开进行;在高速公路建设方面首创了投资者招商模式;在黄浦江越江工程建设中采取了现金流量补贴模式。随着我国城市化进程的发展,城市基础设施的投融资会逐步由政府投资转向民营资本,不断要求创新投融资模式。
5.4建立有效的市场监督与管理机制
城市基础设施建设的经营与管理涉及巨大的社会公共利益,不论是由政府投资经营还是由民营来投资经营,都必须接受政府的监督和管理。除了对城市基础设施经营与管理体制的创新、运行机制的创新以及投融资模式的创新外,建立有效的市场监督管理机制显得越来越重要。随着民营资本的进入和国有资产的逐渐退出,政府已经由原来直接提供产品和服务的地位转变为对产品和服务提供者的监督地位。为了确保在城市基础设施领域公私合作的顺利进行,为了确保民营企业提供合格的产品或者服务,制订行之有效的市场监管措施和市场规则是当务之急。
注释
[1]蔡孝箴主编 城市经济学 天津 南开大学出版社 1998 P309
[2]王晶 编著 城市财政管理 北京 经济科学出版社 2002.10 P144
参考文献
[1]朱会充 张燎 著 基础设施项目投融资理论与实务 上海 复旦大学出版社 2002.11
[2]王晶 编著 城市财政管理 北京 经济科学出版社 2002.10
[3]张允宽 刘育明 任淮秀 和宏明 主编 中国城市基础设施投融资改革研究报告 北京 中国建筑工业出版社 2002.11
[4][美]萨瓦斯 著 民营化与公私部门的伙伴关系 周志忍 等译 北京 中国人民大学出版社 2002.6


孙 洁:国有资本进退中出现的问题及对策


【内容摘要】本文主要阐述国有资产实现平稳进退的必要性,以及在实现国有资产平稳进退过程中容易出现的问题。同时也探讨了如何解决国有资产在实现大规模平稳进退过程中出现的问题。
【关键词】国有资产 管理 进退
作者简介:
孙 洁 同济大学经济与管理学院 博士生 通讯地址:同济大学0250信箱
联系电话:65987657或13764242265
E-mail:sunjie8857@163.com


党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出:完善国有资本有进有退、合理流动的机制,进一步推动国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域,增强国有经济的控制力。《决定》中同时还提出了放宽市场准入,允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。说明国有资产进退已经涉及到国民经济的各个领域,如何确保国有资产实现平稳进退是我们面临的一个重要课题。
国有资产如何实现大规模平稳进退是国有资产管理者目前面临的重大课题。上海现有国有资产5700亿,占整个社会资产3成以上,其中经营性资产达4000亿。这些经营性资产约有一半处在竞争性领域。目前,上海正考虑5年内完成国资从一般竞争性领域进退,进退的重点区域将不仅包括中小企业,还涉及到70家市管企业和40家国资授权经营公司。我们知道,上海在国有资产改革方面已经走在全国的前面,但是如何实现国有资产大规模的进退还存在一些不同的观点,主要集中在国有资产进退的方式以及如何解决国有资产在进退过程中出现的问题上。本文主要从三个方面来探讨国有资产的进退问题。
一、国有资产进退的必要性


(一) 提高国有资产的效率
上海国有资产占整个社会资产3成以上,比重很大;但年收益率只有4.5%,低于混合所有制企业8%的资产收益率和5.18%的银行贷款利率。因此,提高国有资产收益率成为其从竞争性领域进退的内在动力。导致国有资产收益率低下是由多方面原因造成的:缺乏先进的管理方式、没有有效的激励机制、历史形成的沉重的包袱、缺乏实质内容的现代企业制度等等。要克服如此多的不利因素,只靠自身是不可能克服的。选择从竞争性领域进退是实现提高国有资产收益率的良好方式之一。
(二) 从民营化的角度看,国有资产从竞争性领域退出是其必然的选择
1979年,撒切尔当选为英国首相后,对国有企业大规模实行民营化,由于英国民营化的成功实施,使得其他国家相继效仿,从而民营化运动席卷全球,首先是发达国家,然后是发展中国家。国外民营化的成功实施为我国国有资产的管理提供了宝贵的经验:一方面为我国国有资产从竞争性领域进退提供了理论指导;另一方面为我们提供了可行的进退方式。
(三) 国有资产改革的必由之路
我国在计划经济体制下,国有资产一直是由政府直接经营管理。经济体制改革初期,对国有企业进行改制,实行公司制,但是仍然是由政府直接经营管理,后来进一步进行改制,实行政企分离,建立现代企业制度,各企业内部建立董事会、监事会。但从实质来看仍然是政府在经营管理企业。为什么会出现这种情况呢?其实不难理解,因为国有资产属于人民,政府与人民之间实际是委托-代理的关系,而政府与现代企业制度中的经理人同样也是委托-代理的关系,这就形成了国有资产经营管理中的双重的委托-代理关系。在经济学中,委托-代理问题就是指经理可能追求他们自己的目标,甚至不惜以所有者获得较低利润为代价。为了避免出现这样的问题必须建立良好的激励机制,使得委托人和代理人的目标保持一致。这在现代管理学中有许多激励机制,但是都是对单一委托人-—代理人关系设计的,对双重委托人——代理人关系很难适用。有些专家称之为所有者缺位。因此,国有资产进一步改革必然要从竞争领域退出,以解决双重委托——代理问题。
(四) 实现国有资产从管理到经营的转变
对国有资产的管理以前是静态的管理,仅仅是停留在静态的管理层面。要确保国有资产不流失进而实现国有资产的保值增值,就要对国有资产实行动态管理,就是对国有资产要进行经营管理,而不能仅仅停留在静态的管理层面。对于低效的国有资产要使其进入资本市场进行流动或者进行交易,使其进入高效的产业领域,以实现资产的有效配置。
(五) 转变政府职能,提高政府工作效率
世界银行在其1997年的世界发展报告中指出,“每一个政府的核心使命”包括了五项最基本的责任。即:(1)确定法律基础;(2)保持一个未被破坏的政策环境,包括保持一个宏观经济的稳定;(3)投资于基本的社会服务和社会基础设施;(4)保护弱势群体;(5)保护环境。[1] 在市场经济体制中,政府是掌舵而不是划桨。政府是政策的制定者,市场经济环境的保护者,是各种因素导致市场失灵的纠正者。对于一些不涉及国家安全机密的产业,可以让位于市场,这样可以节约大量的时间为市场提供服务。


二、国有资产进退中出现的问题
国有资产在进退过程中不可避免地会出现了一些问题。比较突出的集中表现在以下几个方面:


(一)国有资产进退中的在职职工的问题
在国有资产进退过程中,凸现出的第一个问题就是企业在职职工的问题。由于国有资产的退出,企业的性质发生了变化,由国有企业一下转变为民营企业,在职职工的地位就发生了变化,由原来的主人公地位转变为被雇用者。特别是一些民营资本进入企业之后,实行大批的减员,导致在职职工对国有资产退出的不瞒情绪上升。
(二)国有资产进退中的银行债务问题
一些国有企业在国有资产退出过程中,由于没有及时归还银行贷款,给银行造成大量的不良资产,从而导致了银行的不良资产率上升。这一方面主要在国有资产退出的初期表现较为突出。
(三) 国有资产进退过程中国有资产流失问题
在国有资产进退过程中,国有资产流失也是一个比较突出的问题,由于国有资产进退的过程不够规范,缺乏有效的监督机制。特别是在国有资产的转让过程中,没有充分体现市场经济的“三公”原则,即公开、公平和公正。目前比较流行的方式BOT(Build Operate Transfer)被引到我国的基础设施领域。许多地方纷纷使用BOT对基础设施进行民营化,或者进行招商引资,但是由于对BOT缺乏足够的了解,使政府承担了许多不必要的风险并且造成了巨大的经济损失。
国务院派驻国有大型企业监事会主席李士忠说,“从任国务院稽查特派员到派驻国有大型企业监事会主席,使我最为震惊也是感受最深的,就是国有资产的严重流失。”[2]他总结了国有资产流失的十种方式。在他总结的十种方式中有些是管理过程中流失的,有些是在国有资产进退过程中流失的。
(四) 打破了国有企业垄断,形成新的民营企业的垄断
国有资产进退的目的是提高效率,让市场实现社会资源的有效配置,从而提高对社会提供产品和服务的质量。如果在国有资产进退过程中,一方面打破国有企业垄断的同时,形成了新的民营企业的垄断,那么这种现象更为可怕。在中央一台《今日说法》栏目里看到有这样一个案例,某省电信部门,为了引进竞争机制,创造一个良好的竞争环境,批准成立了一家民营公司,负责提供通信线路的网络平台。一家房地产公司在某小区开发过程中与该民营公司签订了一份合同,只有通过该公司的通信线路网络平台,才能进入该小区。这样网通和铁通都通过该网络平台进入了该小区,而中国电信却没有进入,因为中国电信认为费用不合理。从而导致小区居民因无法使用中国电信提供的服务而不瞒。


三、解决国有资产进退中出现问题的方法
前面列举了国有资产进退过程中有可能出现的四种问题,如果仔细分析当然还远不止这些,还有许多我们意想不到的问题,如何解决这些问题呢?下面我们真对每一种问题提出相应的对策。


(一)完善社会保障体系
完善社会保障体系是国有资产平稳进退的基础。完善国有资产有进有退,实现合理流动的机制,其目的是为了提高企业的效率,实现全社会资源的有效配置。由于我国国有企业效率低的一个根本原因是企业内冗员过多、人浮于事导致的,所以,国有资产退出转化为民营企业之后,必然要导致部分在职工的分流。或者,转化后的民营企业根本就无法全部接收原来的在职职工。失去工作的工人,在他们没有找到新的工作之前,必然要进入社会保障体系,享受基本生活保障。在已经完成国有资产进退的企业中,个别企业由于没有妥善处理下岗职工的基本生活保障问题,给后面实行国有资产进退的企业带来许多负面影响。十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出:健全失业保险制度,实现国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。这是实现国有资产合理流动的基本保障。
(二)建立对国有资产退出所得资金使用的监督机制
任何一笔国资退出首先要进行资产评估、审计,退出要公示、公开,对买方要进行购买力资质审查。同时,要让律师事务所、资产评估等中介机构参与其间,发挥服务、监督功能。对国有资产退出所得资金加强监管,不能谁拿到谁就使用。特别是补交职工的社会保障基金、补发拖欠职工工资等。对拖欠银行的贷款应该及时归还,要依法保护各类产权。
(三)规范国有资产进退程序,建立产权交易市场体系
要想避免国有资产在进退过程中流失,有必要规范国有资产进退程序,建立产权交易市场体系。严格按照《国有资产管理条例》,依法对国有资产实行进退。在必要的情况下,引进国外资产评估机构,对国有资产进行全面而科学的评估。因为,对国有资产高估或者低估都是不负责任的行为。低估了必然造成国有资产流失,高估了导致国有资产不能及时流通同样造成国有资产另外一种形式的流失。十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出:国有资产管理机构对授权监管的国有资本依法履行出资人职责,维护所有者权益,维护企业作为市场主体依法享有的各项权利,督促国有企业实现国有资本保值增值,防止国有资产流失。
在建立产权交易市场体系方面,上海已经走在全国的前面。目前,上海已经建立了产权交易所和技术产权交易所。有了健全的产权交易市场体系,就可以通过股份多元化逐渐退出国资,先变国有独资为国有控股,再逐渐减少国有股份,直至可以不控股。条件成熟的,也可一步到位,关键是实现国资经营公司对下属企业由原先的经营性管理转变为股权管理。这与直接卖企业不同,既平稳促进国资管理部门从管企业到管股份的转型,又利于发展混合所有制企业。更重要的是,在“公开、公正、公平”的市场交易体系下,实现国有资产的进退,不仅可以防止国有资产的流失,同时还可以实现国有资产的保值增值。
(四)对垄断行业的国有资产进退,要合理使用PPP(Pubic Private partnership)模式
我们知道基础设施和公用事业领域基本上都属于垄断行业,在这一领域引进私人资本很可能会形成新的垄断,虽然垄断的范围有可能缩小,但是,形成的私人垄断比国有垄断更为可怕。因为私人资本的目标很明确,是以利润为目的。如果没有有效的监督机制,私人资本垄断必然会导致为公众服务的价格上升。如何避免这一现象呢?目前国外比较常用的在基础设施或公用事业领域引进私人资本的方式就是PPP(Pubic Private partnership)模式。PPP模式就是公共民营合作,主要是指为了完成某些公共基础设施及相关的服务项目而在公共机构和民营机构之间达成的伙伴关系,并签署合同明确双方的权力和义务以确保这些项目顺利完成。由于PPP模式比较复杂,这里不作详细介绍。基于PPP模式是公共部门与民营的合作而不是某一方单独行动,双方相互制约,民营组织是在公共部门的监督下进行经营的。因此,使用PPP模式在基础设施和公用事业领域引进民营资本可以有效防范形成新的垄断。



注释
[1]World Bank : World Development Report 1997 (Washington,1997,DC:The World Bank)
[2]新华网www.xinhuanet.com《国有资产流失十大方式》
参考文献:
1.[澳]欧文.E.休斯 《公共管理导论》彭和平 周明德 金竹青等译 北京 中国人民大学出版社 2001.9
2.[美]平狄克 鲁宾费尔德 《微观经济学》张军 罗汉 尹翔硕 谢识予等译 北京 中国人民大学出版社 1998.3


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孙 洁:城市基础设施引入非公有资本方式的选择


 

[内容提要]本文主要阐述了城市基础设施的基本特点,以及城市基础设施中引进非公有资本的一般方法。同时分析了在存量资产和增量资产中引进非公有资本使用不同方式的选择。
[关键词]基础设施 非公有资本 融资 方式
作者简介
孙洁 同济大学经济与管理学院 博士生
通讯地址:同济大学四平路校区0250信箱
联系电话:021-65987657、13764242265


十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决议》中已经明确提出了“放宽市场准入,允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公共事业及其他行业和领域。” 2002年12月27日建设部下发了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》。表明我国基础设施和公用事业领域已经全面向非公有资本开放,那么,由于基础设施和公用事业领域的特殊性,用什么样的方式引进非公有资本呢?下面我们从分析城市基础设施的基本特点入手,探讨城市基础设施中引入非公有资本方式的选择。
一、城市基础设施的特点
城市基础设施有两个最显著的特点,就是公共物品的特征和具有自然垄断的特征。
(一)城市基础设施具有公共物品的特征
所谓公共物品就是可以为一系列的使用者提供利益,而相对于公共物品的私人物品只能为单个使用者提供利益。对公共物品又分为纯公共物品和非纯公共物品。


1、纯公共物品
如果某一种公共物品可以服务于任意数量的使用者,则称这种公共物品为纯公共物品。纯公共物品有两个性质,一个是具有非排他性,另一个是具有非竞争性。所谓非排队他性就是指公共物品一旦被提供,除非能够花费无限成本,否则就不可能排除任何家庭对它的消费。所谓非竞争性就是指一个家庭对公共物品的消费不会降低任何其他家庭对它可消费的数量。实践中难以找到完全同时满足非排他性和非竞争性两个条件的物品。例如,电视信号的传播只能满足非竞争性,却可以在有限成本下排他消费。类似的如国防支出、环境保护等。同时满足纯公共物品两个性质的城市基础设施只能有政府来投资。如果有私人投资,也只能视为一种慈善事业。
2、非纯公共物品
随着家庭对于给定供给量的公共物品使用上升,拥挤导致公共物品提供给每个使用者的收益下降。这种公共物品被称为非纯公共物品。比较直观的例子就是公园和道路。每个家庭从非纯公共物品中得到的效用是供给水平的增函数,是对它使用量的减函数。



上图说明了一单位物品的消费(两种极端物品和一种非纯公共物品)在两个家庭之间可能进行的划分。对于纯公共物品,有可能二者都消费一单位的最大量,相比之下,私人用品必须在两个家庭间分割。非纯公共物品的消费可能落在两个极端之间。
根据城市基础设施具有的公共物品的特征,我们对城市基础设施进行分类,把城市基础设施分为纯私用品、非纯公共物品和纯公共物品。如表一(严格讲,敞开式城市道路还不是纯公共物品)
表一
序号 项目属性 市政、公用基础设施实例 投资主体
1 纯私用品性质的项目 收费高速公路、收费桥梁、废弃物的高收益资源利用厂等 全社会投资
2 非纯公共物品性质的项目 煤气厂、地铁、轻轨、自来水厂、收费不到位的高速公路等 政府适当补贴
吸纳各方投资
3 纯公共物品性质的项目 敞开式城市道路等 政府投资


(二)城市基础设施具有自然垄断的特征
城市基础设施的另外一个特点就是具有自然垄断的特征。由于一个企业能以低于两个或更多企业的成本向社会提供一种产品或服务,此时形成的垄断就叫自然垄断。这是传统意义上的自然垄断,现在对这一定义又有了扩展,假设有N种不同产品,K个企业,任一企业可以生产任何一种或多种产品。如果单一企业生产所有各种产品的总成本小于多个企业分别生产这些产品的成本之和,则称企业的成本方程是部分可加的。如果在所有有关的产量上企业的成本都是部分可加的,则称某行业就是自然垄断行业。定义的扩展使得更多的基础设施具有自然垄断的特征。
由于城市基础设施的自然垄断性,无论是非纯公共物品还是纯私人物品的提供都不可能有多家企业生产。为了达到社会总成本最小,只能由单一企业来提供。该由哪家企业来生产呢?这就需要政府出面,对市场的进入进行管制。只允许一家企业从事生产,其他企业不得进入。因此,特许经营是城市基础设施引进非公有资本最基本的条件。
二、城市基础设施引入非公有资本的一般方式
城市基础设施中引入非公有资本不同于一般行业的招商引资,由于城市基础设施大都具有自然垄断的特征,所以,非公有资本无论以何种方式进入都要得到政府的特许。
(一)特许经营
特许经营是基础设施产品和服务提供的一种制度安排。排他性的特许是指政府把垄断性特权给予某一民营企业,让它在特定的领域里提供特定的服务,通常是在政府的价格管制下进行。建设部下发的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》中给市政公用行业的特许经营是这样下的定义,市政公用行业特许经营制度是指在市政公用行业中,由政府授予企业在一定时间和范围对某项市政公用产品或服务进行经营的权利,即特许经营权。政府通过合同协议或其他方式明确政府与获得特许权的企业之间的权利和义务。特许经营适合于可收费物品的提供,如自来水、污水处理、废物转化为能源的装置、天然气、公共汽车、电信服务等。在特许经营方式下,政府是安排者,民营机构是生产者,消费者直接向生产者支付费用。具有自然垄断特征有城市基础设施要引入非公有资本,首先要经过政府的特许,因此,特许经营是在城市基础设施中引入非公有资本的主要方式之一。利用特许经营引进非公有资本,政府其实是双重身份,既是产品和服务的安排者,又是产品和服务生产的监管者。如何解决好二者的关系是利用特许经营引进非公有资本的关键。利用特许经营引进非公有资本有两个重要环节,一个是企业的准入条件;另外一个是企业的更换。准入一家民营企业进入城市基础设施并不难,难的是一但该企业在经营过程中出了问题如何进行更换,并且使其产品和服务的生产保持连续性。因此,在准入时就应该严格要求,对准入企业的资质、管理水平等要严格把关。在选取准入企业时也可通过竞标的方式,这一方面可以融到更多的资金(谁出价高,特许经营权就授予谁),另一方面也可以增加特许经营经营权的透明度,防止腐败。
(二)PPP模式
PPP模式是国际上新近兴起一种新型的政府与私人合作建设城市基础设施的形式,直接翻译为公共民营合作制(Private Public Partnership简称PPP),其典型的结构为:政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司,签定特许合同特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司,由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。PPP模式的核心是为了完成某些有关公共设施、公共交通工具及相关的服务的项目而在公共机构与民营机构之间达成伙伴关系,签署合同明确双方的权利和义务以确保这些项目的顺利完成。城市基础设施的非纯公共物品的特征为能够让市场提供提供了可能性,而城市基础设施的自然垄断的特征又决定了其不可能完全由市场来提供,必须有政府的监管。因此,PPP模式是城市基础设施中引进非公有资本最重要的模式之一。PPP模式的形式很多,通常利用PPP模式进行融资的主要有以下几种形式:


1、建设——经营——转让BOT
BOT(Build-Operate-Transfer)项目融资是指私营机构参与国家公共基础设施项目,并与政府机构形成一种“伙伴”关系,在互利互惠的基础上分配该项目的资源、风险和利益的融资方式。在这种形式下,民营部门首先为基础设施建设融资并建设,在一定的期限内,对基础设施进行经营,等期限结束,基础设施的所有权就要转让给政府的相关部门。在新建设的基础设施里面,BOT是当前最为常见的公私合作形式。
BOT模式由三部分人员组成:(1)项目的最终所有者。一般是由项目所在国政府、政府机构或政府指定的公司。政府采用BOT融资主要是由于:①可以减少项目的初始投入;②可以吸引非公有资本(或外资)进入基础设施,同时引进新技术,改善和提高项目的管理水平。(2)项目的直接投资者和经营者。一般是由一个专门组织起来的项目公司承担,首先从项目所在国政府获得建设和经营项目的特许经营权,负责组织项目的建设和生产经营,提供项目开发所必需的股本资金和技术,安排融资,承担项目风险,并从项目投资和经营中获得利润。由于项目在特许经营结束时,项目最终要交还给项目发起人,所以在选择项目经营者时,对经营者有一定的标准和要求:①项目经营者要有一定的资金、管理和技术能力,保证在特许经营期间能够提供符合要求的产品和服务;②项目经营要符合环境保护标准和安全标准;③项目产品和服务的收费要合理;④项目经营者要保证在特许经营协议中止时,交给项目发起者是一个运行正常保养良好的项目。(3)项目的贷款银行。在BOT模式中的贷款银行组成比较复杂。由于贷款数额较大,一般由几家银行组成贷款银团。对于外资参与的BOT项目,世界银行或地区性开发银行也通常扮演很重要的角色。
2、建设——拥有——转让BOO
BOO( Build-Own—Operate)项目融资是指,民营部门的开发商依据特许经营权协议投资兴建基础设施,他们拥有这些基础设施的所有权并负责其经营。他们经营并没有一定的期限的限制,但是,他们必须在政府授予的特许经营下进行经营。当然特许经营权的获得也不是无条件的,他必须接受政府在定价和运营方面的种种规制。BOO与BOT的不同之处就是BOO 融资项目没有转让的期限,而BOT却有转让期限。但是,BOO项目的经营是政府的特许经营权下进行的,而特许经营权是由条件限制的,如果民营部门的经营达不到(或不符合)特许经营协议内规定的条件,政府有权收回特许经营权,也意味着民营部门经营期限的结束。
3、建设-—转让——经营BTO
BTO(Build-Transfer-Operate)项目融资是指,民营部门在获得政府的特许经营权后,投资建设基础设施,建设完成后就将基础设施的所有权转交给政府主管部门。然后再从政府部门以长期合同的方式租赁过来进行经营。在租赁期内,由民营部门(发展商)经营基础设施,并可以通过向用户收费的方式收回投资并取得合理的回报。使用这种方式进行融资,和传统的融资租赁有点相似,不同的是租赁物的所有权已经归租赁人,而且角色也互换了(政府原是融资租赁中的租赁者,现在却成为出租者)。出租人用租赁物的所有权换来的是政府的特许经营权和租赁物的经营权。
4、购买——建设——经营BBO
BBO(Buy—Build-Operate)项目融资是指,被政府授予特许经营的民营部门首先从政府手中购买现有的基础设施,并对基础设施进行改造和扩建,然后进行经营这些基础设施。经营权是永久性的,但是必须是在政府的特许经营权下运营。这种方式与BOO相似,BOO是新建的基础设施,而BBO是对现有的基础设施进行改造和扩建。因此,BBO的特许经营协议与BOO的特许经营的内容基本上是相同的。
5、租赁——建设——经营LBO
LBO(Lease—Build—Operate)项目融资是指,民营部门首先从政府手中租赁现有的基础设施,对现有的基础设施进行建设,并进行经营。通过这种方式进行融资的最大好处就是可以避免国有基础设施完全被私人拥有可能遇到的法律问题。民营部门可以根据合同条款通过对基础设施经营收回投资,并取得合理的回报。


表二 城市基础设施引入民营资本的一般方式比较
基础设施类型 模式 描述
扩建和改造现有基础设施
租赁-建设-经营
民营企业从政府手中租用基础设施,在特许权下改造、扩建并经营该基础设施;它可以根据特许权向用户收取费用,同时向政府缴纳一定的特许费

购买-建设-经营 民营企业从政府手中收购基础设施,在特许权下改造、扩建并经营该基础设施;它可以根据特许权向用户收取费用,同时向政府缴纳一定的特许费
新建基础设施 建设-转让-经营
(BTO) 民营企业投资兴建新的基础设施,建成后把所有权移交给公共部门,然后可以经营该基础设施20-40年,在此期间向用户收取费用
建设-拥有-经营-转让或者建设-经营-转让 与BTO类似,不同的是,基础设施的所有权在民营部门经营20-40年后才转移给公共部门
建设-拥有-经营 民营部门在永久性的特许权下,投资兴建、拥有并经营基础设施


对于PPP模式的五种具体方式中,前三种形式(BOT、BOO、BTO)适合对新建设的基础设施项目进行融资,后面的二种形式(BBO、LBO)适合对已有的基础设施进行改造的融资。从表二我们可以清楚的看到他们之间的区别。对于采用BOO、BBO的形式进行融资时,民营部门同时拥有基础设施的所有权和经营权,但是其经营活动要受到特许经营协议内容的约束。BTO、LBO融资形式的特点是基础设施的所有权仍然在政府手中,民营部门获得的只是基础设施的经营权。BOT融资形式是介于上面两种情况之间,民营部门首先建设基础设施,并拥有基础设施的所有权,在政府授予的特许经营权下进行经营,特许经营协议结束后,基础设施的所有权就自动回到政府手中,民营部门同时也失去了经营权。民营部门要想继续经营,还需要从新获得政府的特许。



参考文献:
1.《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》——十六届三中全会

2.[美]E.S萨瓦斯 著 《民营化与公私部门的伙伴关系》 北京 中国人民大学出版社 2002.6 


上海世博会融资策略浅析
诸大建 孙 洁


【摘要】本文主要真对举办上海世博会融资方式比较分析,如此大规模的融资,需要不同的融资渠道,比较这些不同融资渠道的资金成本以及融资风险,有助于为世博会融资提供可行的融资方案。
【关键词】世博会 融资 风险 成本


上海市委书记陈良宇曾经表示:举办上海世博会所需投资,初步估算,大约需要25亿美元,而由此带动的交通、通信、供水等城市基础设施以及商业设施、旧区改造等延伸领域投资,约是世博会直接投资的5至10倍。


举办世博会大约25亿美元的直接投资和125-250亿美元的间接投资。如此大的投资不可能使用单一的融资渠道进行融资,这需要不同的融资渠道和不同的融资方法来融资。不同的融资渠道会有不同的融资成本,同时也带来相应的融资风险。目前资本市场有发行股票、债券(包括可转换债券)、长期贷款、信托基金等方式。除此之外还有目前非常流行的项目融资。不同的项目会有不同的融资方案,同一个融资方案里面要包含不同的融资方式。项目在不同的进程同样需要不同的融资手段。对于上海世博会巨大的资金需求,当然需要多重融资方案才能满足各种项目正常完成所需要的资金保证。总体目标只有一个,就是以较小的资金成本和较高的效率使上海世博会各类项目按时完工,以确保世博会顺利举行。这就要求我们认真分析各种融资手段的利弊,真对不同类别的项目相机抉择。如展览业在外国比较发达但是在我国还是刚刚起步,有很诱人的发展前景,我们可以就一定业务范围成立股份公司,对社会公开发行股票进行融资;项目融资是目前比较流行的融资方式,就目前而言应当谨慎使用这一方式进行融资,如果使用也应该主要对国内资本市场,也就是国内民间资本市场,因为一方面国内资本比较雄厚;另一方面项目融资成本较高,也就是其投资收益较高(大概有所谓肥水不流外人田的原故)。项目融资有其自身的特点,必须是收费项目,但是在收费时要考虑该项目因为收费所引起负的外在性,如果负的外在性过大,就要考虑项目融资的可行性或方式的改变。需要借鉴国外经验的项目要和利用外资结合起来,这样既可以利用外资,又取得了宝贵的经验。当然我们有可能会为此付出较高的融资成本。应当充分使用债券的融资手段,因为目前市场利率水平较低,人们缺乏投资渠道,有利于债券的发行,而且成本较低。成熟的资本市场,债券占有很大的比例,而目前我们国家债券市场比起股票市场来,还在起步阶段,有很大的发展空间,所以发行债券融资应该看作主要的手段之一。还有介于股票和债券之间的可转换债券,同样也是很好的融资渠道,当然这要有股份公司来发行。信托是沟通货币市场与资本市场的新型金融工具。信托在我国也有很大的发展空间,应该积极探索信托产品的创新机制。目前上海已经有5家信托投资公司,由于信托还不能够跨地区经营,所以要充分发挥上海5家信托的作用,把社会上特别是居民手中的资金通过信托转换为世博会建设所需要的资金。下面我们就不同的融资渠道探讨其利弊及成本分析。


一、股票融资(Stock Financing)
股票融资就是通过发行股票获得资金,通过发行股票获得的资金是作为股本进入资本金的,它不存在还本付息的问题。从股份公司的角度看,它的风险最低,但是要和其他股东一起来分享公司利润。
股票融资有这样一些特点:(一)股东与发行股票的公司之间存在稳定的经济关系。(二)通过发行股票筹集到的资金使公司有一个稳定的存续时间。(三)通过发行股票筹集到的资金是股本而非债务。(四)通过股票融资还可以吸收优秀管理人才参与公司决策。
股票是一种与公司存续时间相同的法律凭证,它反映着股东与公司较稳定的经济关系;同时,投资者购买了股票就不能退股,股票的有效存在又是与公司的存续时间相联系的。股票是股份公司筹集资金的主要手段,通过发行股票所筹集的资金在公司存续期间就是一笔稳定的自有资本。结合上海世博会的特点,从现在距世博会还有7年多的时间,当然需要长期而稳定的资本来进行建设,所以进行股票融资是不可或缺的手段之一。由于发行股票的复杂性,特别目前在我国股票发行还属于希缺资源,要求我们应该尽快做好先期准备工作,争取尽早筹集所需资金。
并不是所有的项目都采取发行股票的方式来进行融资,对于有较长的建设周期,需要有稳定资金的项目应该采取该方式来融资。上面谈到会展业在我国还属于新兴产业,有较大的发展空间,应该就相应的业务范围进行界定,成立股份公司通过发行股票的方式来筹集资金。


二、债券融资(Bond Financing)
债券融资就是通过发行债券的方式进行融资。债券融资可以分为国内债券和国际债券,这里主要讨论国内债券融资。通过发行债券的渠道来获得资本,它进入公司的债务,到期需要还本付息,它有一定的期限,一般在我国是3-5年。债券的融资成本是由它的票面利率以及发行和到期兑付时的费用决定的,债券的票面利率一般要比同期银行存款高,但是《企业债券管理办法》规定不能高过同期银行存款利率的40%。债券在发达国家资本市场占有重要地位,但是我国股票市场已经初具规模,对于债券市场的发展还处于起步阶段,有很大的发展前景。目前我国由于利率水平偏低,比较适合发行中长期债券,居民投资的渠道比较单一,除了股票、国债之外绝大部分还是选择银行存款。面对丰富的投资群体和丰富的储蓄资源,利用发行债券融资的确是目前较好的融资渠道。
同时,发行市政债券为世博会融资也是可以考虑的方式。市政债券在美国、日本、英国和法国等西方国家是一种成熟的、信用等级比较高的融资工具已有近百年的发展历史。但是由于我国还不能发行地方政府债券,我们能否进行改进。例如发行“项目债券”,就是利用较好的项目,通过项目自身的经济强度来做抵押担保发行债券融资。这类似项目融资的方式,但是比起项目融资的成本要低的多。以项目本身作担保来发行债券,克服了政府不能作担保的法律障碍。可以设立项目公司作为发行债券的主体。
利用债券融资最大的问题是债券到期要面对还本付息的压力,在发行前要充分考虑还本付息的障碍和难度,如果解决不好不仅影响企业或政府的信誉,同时就会影响下期债券的顺利发行。我国债券发行还是实行审批制度,周期较长,一般从申请到发行需要一年的时间。


三、长期贷款(Long Term Loan)
利用银行贷款融资是传统的融资方式之一。利用银行贷款进行小规模融资有许多方便之处,可以灵活安排融资计划和资金使用进度,对资金的使用有较大的灵活性,但要受贷款银行较多的约束。如果需要大规模的贷款一般不能从一个银行得到,大量贷款需要采取辛迪加方式(银团贷款)进行贷款,一旦采用辛迪加方式银行贷款,就需要较长时间,手续也比较繁琐。利用银行贷款融资的成本主要是银行利息。但是,在使用辛迪加贷款融资时,除支付辛迪加贷款利息外,还要支付一些其他费用,主要有:(a)管理费。管理费是借款者向贷款银团的牵头银行所支付的费用。管理费收取标准一般为贷款总额的0.5%-1.0%。(b)代理费。代理费是由借款者贷款银团的代理行支付的费用。代理费多少视贷款金额、事务的繁简程度,由借款者与代理行双方商定。(c)承担费。承担费是指借款者因未能按贷款协议商定的时间使用资金而向贷款银行支付的带有赔偿性质的费用。(d)杂费。杂费是指由借款者支付给银团贷款牵头行的、为与借款人联系贷款业务所发生的费用(如差旅费、律师费和宴请费等)。一般以双方认可的帐单支付。
比起债券融资和股票融资,银行贷款融资有较高的技术性,如果使用不当会产生较大的风险和较高的成本。但是如果合理利用银行贷款,同样也可以降低成本和消除风险。


四、信托融资(Fiducial Financing)
信托是委托人将财产委托给信托投资公司,由信托投资公司按委托人意愿以自己的名义,为受益人或者特定目的管理、运用和处分的行为。信托是沟通货币市场与资本市场的新型金融工具。信托融资比起股票、债券以及传统融资形式相比有这样一些特点:信托融资的限制条件少,融资负担小,时间短,见效快等特点。信托融资是为世博会项目吸纳社会闲散资金最直接和便捷的渠道。比起银行贷款,信托融资的成本并不高。和债券融资相比,虽然成本略高,但是其融资效率比债券融资要高许多倍。上海在这方面有较成功的经验。如“外环隧道信托投资计划”在7天内全部售完,“此悬浮交通项目股权信托收益投资计划”和“新上海国际大厦信托投资计划”分别在5天和1天内售完。说明人们对信托产品有很高的投资热情。信托融资一般表现为项目融资形式,就是说有确定的项目为融资载体。
由于信托融资的快捷性与灵活性,可以成为世博会融资有效的融资方式之一。由于信托产品大部分为个人所购买,所以更应该加强信托资产项目的收益保障机制和风险化解机制,尽可能保障委托人的投资收益,保障社会稳定和经济的持续发展。
目前鉴于国家关于信托投资公司不能异地经营的规定,上海应该充分发挥本地信托投资公司的作用,积极鼓励其参与上海世博会项目建设融资,在项目信息提供方面给予大力支持。


五、项目融资
项目融资在我国发展的时间还比较短,利用项目融资可以很好的解决大规模资金的需求。特别是在基础设施项目上有很大的优势。项目融资的方式也很多,目前比较流行的是BOT形式。BOT是英文Build-Operate-Transfer的缩写,通常直译为“建设-经营-转让”。BOT实质上是基础设施投资、建设和经营的一种方式,以政府和私人机构之间达成协议为前提,由政府向私人机构颁布特许,允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。政府对该机构提供的公共产品或服务的数量和价格可以有所限制,但保证私人资本具有获取利润的机会。整个过程中的风险由政府和私人机构分担。当特许期限结束时,私人机构按约定将该设施移交给政府部门,转由政府指定部门经营和管理。由于项目融资的这一特点,很快被融资者和投资者所接受,在世界范围内流行起来,特别是在发展中国家。
世博会投资数目较大,而且很大一部分是属于基础设施领域,使用项目融资对上海世博会的建设来说是必不可少的融资渠道之一。但是我们应该看到项目融资的成本要高于其它融资形式,这一点往往在初次使用时被人们所忽略。尽管一些人认为可以通过市场竞标的方式来达到一个合理的价格,可是往往能够达到参与竞标资格的人并不多,从而很难形成竞争。近些年来发展中国家在采用这种模式的时候,往往将它与吸引外资联系在一起,这很容易导致人们产生误解,认为BOT是专门用于吸引外资的一条途径。所以我们在使用BOT模式为上海世博会建设进行融资时,应该面向国内资本市场,而不应该一味的面向国外资本市场。一方面国内资本成本较低且资源丰富;另一方面使用国外资本必然增加汇率风险。
BOT通常使用在可收费项目上进行融资,但是在收费时要充分考虑因为收费而带来的负的外在性,如果负的外在性很大就不应该使用这种方式进行融资,或者改变收费方式。
在使用BOT融资时,我们已经有许多宝贵的经验,如早在1984年,我国第一个BOT项目——广东省沙角B电厂就开始了运作,经过十多年的试验取得成功。上海近年也有BOT项目。这些都为我们提供了宝贵的经验。


六、融资租赁(Financial Lease)
融资租赁多用于企业大型生产设备或者企业的技术改造项目。融资租赁是指,当企业需要筹措资金添置设备时,租赁公司不是向其直接贷款,而是根据该企业的需要,代其购入设备,并以租赁的方式将设备租给企业。从而以“融物”代替“融资”。因为是由出租人支付全部设备资金,实际上是对企业(承租人)提供了百分之百的信贷。在上海世博会上同样可以使用这一方式,特别是对展馆内的一些设备同样适用融资租赁方式。
上海世博会直接投资超过200亿元人民币,间接投资高达1000元亿-2000元亿人民币,如此巨大的投资规模,不可能使用单一的融资模式来完成。应该结合世博会不同项目的特点和不同阶段来选择适当的融资模式。这种模式可能是上面某一种形式或者某几种形式的组合,同样还可以是某种形式的改进形式。建立融资模式的目标是:满足世博会各种项目所必须的资金,其约束条件是:成本和风险最小化。
参考文献:(1)陈共 周升业 吴晓求主编 《证券市场基础知识》中国人民大学出版社1998.4
(2)吴庆 《用BOT吸收民间资本投资基础设施》 《中国经济时报》
作者简介:诸大建教授 同济大学经济与管理学院 博士生导师
孙 洁 同济大学经济与管理学院 博士生


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基础设施民营化及其认识误区
诸大建 孙 洁



[内容摘要]本文主要阐述民营化的概念、民营化的原因、以及民营化的发展过程。同时,也阐述了基础设施民营化的必要性,和基础设施民营化的基本形式。本文提出基础设施民营化过程中,公共部门与民营机构之间应构造制约性合作关系,也指出了人们对基础设施民营化的一些错误认识。
[关键词]基础设施 民营化


Privatization of Infrastructure and It's Misapprehension
Zhu Dajian, Sunjie



(School of Economics and Management, Tongji University, Shanghai 200092,China)


Abstract: This paper mainly expatiated on the concept of privatization、the reason of privatization and the seedtime of privatization. This paper also considers the necessary of infrastructure privatization and the basic form of infrastructure privatization, indicates that on the privatization course of infrastructure, public sector and privately owned institution should establish a restricted symbiosis. It also indicates some misapprehension to privatization in conclusion.
Key Words: Infrastructure Privatization


一、民营化
民营化的理论基础是由米尔顿.弗里德曼奠定的。[1]出生于澳大利亚的美国管理学家彼得.K.德鲁克于1969年提出了民营化的建议。[2]同年,作为美国纽约市政官员的萨瓦斯为改善市府绩效,建议采用与私人公司签约的务实政策,打破市政府的垄断,从而改善市政服务的成本收益比。[3]在英国,由于亚当•斯密研究所的推动,民营化在70年代中期普遍展开。以市政服务合同外包为主要形式的民营化80年代在美国普遍实施,随后经历了飞速发展。1979年当选英国首相的撒切尔夫人和1980当选美国总统的里根,给业已形成的民营化运动以巨大的推动力。在我国,民营化其实早在1978年就开始了,只是我们称之为改革而没有称之为民营化。1978年12月,党的十一届三中全会召开,并提出了农村实行联产承包责任制,其实就是我们现在说的民营化。纵观我们整个改革的过程,是和民营化不可分割的一个过程。十月十四日刚刚结束的十六届三中全会,通过了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,该《决定》中提出:完善国有资本有进有退、合理流动的机制,进一步推动国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域,增强国有经济的控制力。更进一步推动了我国民营化进程的发展。我国民营化是从农村到城市,从农业到工业,从竞争到垄断一步一步推进的。民营化已经进入到我们经济生活的各个领域,但是,民营化一词的使用还是近一两年的事情。什么(What)是民营化呢?目前,民营化并没有一个准确的定义,甚至民营化都没有一个统一的叫法,如希腊叫“非国家化”、匈牙利叫“经济复兴”、拉丁美洲叫“人民资本主义”、里根政府则用“生产力改进”等等。美国著名民营化专家萨瓦斯在他的《Privatization and Public-Private Partnerships》一书中是这样定义的。民营化,广义而言,可界定为更多依靠民间机构,更少依赖政府来满足公众的需求。[4]从狭义上看,民营化指一种政策,即引进市场激励以取代经济主体的随意的政治干预,从而改进一个国家的国民经济。但是,在美国萨瓦斯建议新当选的州长和市长,不用民营化,而是用“公共服务中引进竞争机制”。由于民营化一词容易引起一些不必要争议,所以,不同国家的政治家出于减少争议的考虑,选择有利于民营化的推进并使大家容易接受的词汇。
为什么(Why)要民营化?回答这个问题并不难,因为民营化就是我们进行的改革,这也是我们进行改革的根本原因。美国民营化大师萨瓦斯把民营化的原因归纳为五个方面:①现实的压力;②经济推动力;③意识形态动力;④商业动力;⑤平民主义。民营化可以导致效率的大幅度提高,同时会保持甚至会改善公共服务的水平和质量。在我们国家进行的农村土地改革、城市的住房改革等已经证明了这一点。随着人们生活水平的提高,人们不再满足于基本的生活水平的消费,政府的供应能力已经不能够满足居民对服务的需求。超过政府供应能力的需求可以由私人供应商通过市场机制提供。民营化还可为政府提供大量的建设资金,如一些大型基础设施项目可由私营部门投资、建设、运营。同时这也是为私营部门提供了大量的商业机会。萨瓦斯说:政府的角色是掌舵,而不是划桨。政府的作用主要是在市场失灵的地方进行干预。根据萨瓦斯对民营化的定义,民营化就是要更多地依靠民营机构来满足公众日益增长的需求。
怎样(How)民营化?民营化意味着以政府高度介入为特征的某种制度安排向较少政府介入的另一种制度安排的转变。民营化的核心是更多依靠民间机构,更少依赖政府来满足公众的需求。如何实现这一目标,完成由一种制度安排转向另一种制度安排呢?民营化并没有严格的标准,其实现的形式也是多种多样的。萨瓦斯把它归纳为三大类:委托授权、政府撤资和政府淡出。首先,我们了解一下委托授权,它是比较常见的民营化方式之一,它主要通过合同承包、特许经营、补贴、法律授权等形式来实现。大家比较熟习的是合同承包,在我们改革初期,对于企业的改革大部分采取了这种方式进行,我们农村土地的改革其实也是这种方式。现在许多城市的垃圾处理,街道卫生也是采取了这种方式。合同承包就是通过签订合同的方式,把有政府提供的服务或者产品承包出去,有私人来提供。这种方式应用非常广泛,可以在许多领域使用。特许经营就是通过颁发许可证的形式,让私人提供本由政府提供的产品或者服务。补贴和法律授权就是提供政府补贴或者法律授权的方式让私人提供产品或者服务。政府补贴的方式有两种,一种是对生产者补贴;一种是对消费者补贴。政府撤资就是政府把资本从某一个企业或者产业撤出来,其具体方法有出售、无偿赠与和清算。其次是政府撤资,它同样也是民营化比较常用的方式之一,其适用范围主要在一般性竞争市场。政府撤资主要还是以出售的方式为主。出售国有资产的方式在我国是自下而上开始的,实施较早的地方是广东,然后是浙江和江苏。对于国有大型企业的出售还持有谨慎的态度。无偿赠与就是将企业无偿赠送给私人。例如,在我国国有企业股份制改造过程中,企业员工可以无偿获得一定的股份,或者按低于市场价格的发行价格购买一定的股份。清算是对一些经营不善或者不宜续存的企业通过清算的方式实现撤资。如对于一些即将倒闭或者高污染的企业。第三,同前面两种形式相比,政府淡出是一个消极和间接的过程,即政府逐渐被民营部门取代。就是说,随着市场发展越来越能满足人们的需要,国家逐渐走向灭亡。淡出也被称为以消损的形式实现民营化,或者从贬义上说偷偷摸摸民营化。[5]政府淡出的具体方法有民间补缺、政府撤退和放松管制。民间补缺就是当政府的供给与民众的需求产生缺口时,不是有政府弥补缺口,而是由民营部门来弥补缺口。政府撤退就是政府通过限制国有企业增长或缩小其规模并让私营部门进入相关领域的方法,有意识地实现撤退或“卸载”。[6]



二、基础设施民营化
基础设施的民营化和一般领域的民营化不同,基础设施有其自身的特点。一般基础设施需要庞大的建设资金,同时基础设施也具有自然垄断性,可以使公民普遍受益。基础设施民营化一个重要的原因是资金短缺,特别是发展中国家,由于城市化的快速发展,基础设施的供给已经不能满足城市人口的快速增长对基础设施的需求。我国情况更是这样,近几年我国城市化快速发展,城市人口快速增长,城市基础设施的供给严重短缺。十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》已经明确指出:清理和修订限制非公有制经济发展的法律法规和政策,消除体制性障碍。放宽市场准入,允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。仅仅靠财政投资已经无法满足日益增长的人们对城市基础设施的需求,在基础设施领域引入非公有资本是世界各国的普遍做法。但是,由于基础设施领域的民营化涉及到公众的利益,同时它具有自然垄断性,所以各国在基础设施民营化时都比较谨慎,对基础设施的民营化较一般竞争性领域民营化有一定的难度。基础设施民营化具有这样一些特点:①可以填补公众需求与政府投资不足的缺口;②对基础设施升级更新,以适应人口的增长,满足更为严格的规制的要求;③使基础设施兴建成本最小化,避免高成本高收费引起公众的不满;④能过收取企业为获得基础设施特许经营权而预付的费用,为其他项目募集资金。基础设施民营化的基本目标应该是:减少政府开支、通过出售资产并向出售后的资产征税来增加收入、提供政府通过其他途径不能提供的基础设施或设备、提高人民生活水平等。从表一我们可以看到,基础设施民营化的方式有多种,对不同形态的资本可以采取不同形式的民营化方式。由于基础设施的特殊性,无论采取哪种形式的民营化模式,民营企业都必需在政府授予的特许经营权下进行经营和管理。2002年12月27日,建设部下发了《关于加快市政公用行业市场化进程意见》,要求市政公用行业引入竞争机制,建立政府特许经营制度,尽快形成与社会主义市场经济体制相适应的市政公用行业的市场体系。市政公用特许经营制度是指,在市政公用行业中由政府授予企业在一定时间和范围对某项市政公用产品或服务进行经营的权力,即特许经营权。政府通过合同协议或其他方式明确政府与获得特许权的企业之间的权力和义务。目前,我国市政公用行业民营化使用较多的方式是BOT(build-transfer-operate),就是建设——经营——转让的意思,主要是在供水、污水处理方面,近期在城市生活垃圾处理项目也有不少地方采用BOT方式进行招商引资。
表一 基础设施民营化的模式
基础设施类型 模式 描述
现有基础设施 出售
民营企业收购基础设施,在特许权下经营并向用户收取费用租赁 政府将基础设施出租给民营企业,民营企业在特许权下经营并向用户收取费用运营和维护的合同承包 民营企业经营和维护政府拥有的基础设施,政府向该民营企业支付一定的费用扩建和改造现有基础设施 租赁-建设-经营购买-建设-经营 民营企业从政府手中租用或收购基础设施,在特许权下改造、扩建并经营该基础设施;它可以根据特许权向用户收取费用,同时向政府缴纳一定的特许费外围建设 民营企业扩建政府拥有的基础设施,仅对扩建部分享有所有权,但可以经营整个基础设施,并向用户收取费用新建基础设施 建设-转让-经营(BTO) 民营企业投资兴建新的基础设施,建成后把所有权移交给公共部门,然后可以经营该基础设施20-40年,在此期间向用户收取费用建设-拥有-经营-转让或者建设-经营-转让 与BTO类似,不同的是,基础设施的所有权在民营部门经营20-40年后才转移给公共部门
建设-拥有-经营 民营部门在永久性的特许权下,投资兴建、拥有并经营基础设施


资料来源:转引自E.S.萨瓦斯《民营化与公私部门的伙伴关系》 北京 中国人民大学出版社 2002.6 P259



基础设施民营化本身就是公共部门与民营机构的合作,但是,它不同于一般竞争性领域里的合作关系。应该在公共部门与民营机构之间建立一种新型的合作关系,在这里我们称它为“制约性合作”关系。所谓制约性合作,就是指在公共部门与民营机构合作的过程中构建一种相互制约的激励机制,用以增加其形成联盟的成本。也就是说,公共部门与民营部门的合作是相互制约性的合作而不是构建联盟合作关系。因为基础设施民营化关系到公众的切身利益,公众属于弱势群体,在与民营部门的博弈中无法获得全部信息,只有公共部门才能代表公众的利益来对民营机构进行监管和制约。基础设施民营化后,对一些仍然属于自然垄断的行业,公共部门有必要对其实行管制,因为属于自然垄断行业的企业,如果让其按价格等于边际成本定价时,企业亏损。但是,只有当价格等于边际成本时社会的总福利才能最大。这是自然垄断订价的基本矛盾。必须由政府出面对价格进行管制,在社会福利和企业利益之间进行取舍。这也使得对自然垄断的管制成为必要。同时这也是在公共部门与民营部门之间构建“制约性合作”关系的经济理论基础。怎样才能够使公共部门有主观意愿去监管民营机构呢?如果公共部门和民营机构构成联盟合作,公共部门还有主观意愿去监管吗?显然答案是否定的。举一个例子:现在不是一些城市的供水已经民营化了吗,由民营企业提供居民生活用水,水价提高,政府不再补贴。如果企业要求提高水价,就向代表政府的公共部门提出,获得批准后就可以提高水价。代表政府的公共部门根据什么来批准呢,有主观意愿去到供水企业了解其经营成本吗?一个普遍的做法是开一个价格听证会,了解一下民众的声音。只要不出大的乱子,一般都会得到批准。如果说民营化后,政府不是全部取消补贴,而是取消部分补贴,仍然保留补贴水价的20%或10%,结果又会怎么样呢?显然,代表政府的公共部门会主动去了解企业的经营成本,要比听证会的效果好得多。这就是我们要提出的在公共部门与民营机构之间构建新型合作关系——“制约性合作”的目的。


三、基础设施民营化的认识误区
基础设施民营化在一些城市已经开始起步,主要是在城市供水、污水处理、垃圾处理等方面。而且大多采用了BOT的模式,由于BOT是最近创新的一种大型项目融资模式,主要用于公共基础设施建设的项目融资。同时也是基础设施民营化的主要方式之一。BOT模式是20世纪80年代才被一些跨国公司使用,在我国所使用的时间更短,还不被一般人所了解,所以,对基础设施民营化还有一些错误的认识,主要有以下几个方面。
认识误区之一:基础设施民营化就是私有化。基础设施民营化和基础设施私有化有本质的区别,无论采用何种形式的民营化,都必需在政府的特许条件下进行经营,就是我们说的特许经营制度。在政府的特许经营制度下,让民营资本进入基础设施,并由民营机构进行经营管理,这与完全由民营组织自己按照市场规律运作是有本质的不同。民营机构完全按照市场规律运作,意味着民营机构要实现利润最大化。而在政府的特许经营制度下经营管理,政府会规范企业的经营管理行为,让其趋向实现正常的利润,并不一定是企业的最大化利润。也就说,政府不仅会控制企业追求垄断利润,又会帮助企业避免亏损。目前在我国基础设施民营化的主要方式是BOT,从BOT的形式看,民营化就是一个过程,由民营组织进行建设,并获得一定时期的经营权,最后还要把所有权转交给政府。
认识误区之二:基础设施民营化就是一卖了之。有不少人认为基础设施民营化就是把基础设施的国有资产卖给私人企业,由私人企业进行经营。这是一种错误的认识,前面已经提到基础设施民营化本身就是公共部门与民营机构的合作,不仅仅是合作,同时还要构建制约性的合作关系。简单的把基础设施卖给民营企业,不是真正意义上的民营化,同时也不能达到民营化的目的。
认识误区之三:基础设施民营化就是提高产品或服务价格。由于一些地方对基础设施实行民营化后,相应产品或服务的价格有了大幅度的提高,使一些人对民营化就产生了一些看法。当然这不是民营化本身引起的。例如,一些城市对供水进行了民营化,把原来的供水由国有企业进行经营转化为由民营企业来经营。但是,政府不再对供水进行财政补贴,由企业自负盈亏进行经营,如果还按原来的水价进行收费,企业肯定亏损,所以就提高水价。显然这不是由民营化而引起的水价提高。民营化的目的是提高企业的经营效率,降低成本,改善对公众的服务质量。然而,现在给人们的印象却是民营化的结果是提高产品价格这一错误的认识。这一错误的认识有可能成为基础设施民营化的进程阻力。
基础设施民营化在我国才刚刚起步,一些民营化的方法大部分都是国外借鉴过来的,如现在已经被广泛使用的BOT形式,我们还需要对其进行进一步的研究。对一些已经成功民营化的例子,一方面反映了民营化的生命力,另一方面也反映了我们在基础设施民营化经验方面的不足。现在我们举一个例子来说明这一问题。上海浦东自来水厂股权转让是按照国际惯例,采用招投标办法,在上海产权交易所进行公开、公平、公正的合法交易。浦东自来水公司50%股权和50年的经营权,按照国有资产转让的有关规定进行资产评估,转让价格为7.6亿元,经过三家国际著名的跨国公司的竞标,最后法国威望迪集团以20亿元的价格中标,比标底高出2.63倍。这个案例充分反映了正确的民营化方式能够为基础设施的建设获得大量的资金。但是我们也不能够回避从这个案例中反映出的另一个问题。众所周知,基础设施领域投资的特点,回收周期长,收益相对比较稳定。其资产价值不可能像古玩市场的古董,有很大的波动。威望迪集团是国际著名水务公司,在水务方面有着丰富的经验,出20亿的价格购买浦东自来水公司50%的股权和50年的经营权,肯定还有获利空间。此次竞标使得资产价格大幅升值,充分反映了我们在对基础设施资产评估经验方面的不足。


四、推进我国基础设施民营化的主要对策建议
1.转变观念消除认识上的误区。
转变观念消除认识上的误区是推进我国基础设施民营化进程的根本因素之一。转变观念消除认识上的误区包括两个方面的含义,一方面是要从政府公共部门的角度转变观念消除认识上的误区;另一方面是从公众的角度转变观念消除认识上的误区。政府公共部门不能把基础设施民营化看成是财政减少负担的一种手段,而应该以提高公众服务的质量为目的。更不应该认为民营化后政府就不再投资了,而恰恰相反民营化是为了弥补政府投资的不足。就公众而言,不要认为民营化就是私有化,民营化只是政府公共部门通过市场对公众提供物品或服务,而不是像计划经济那样完全由政府公共部门来提供。对于已经长期习惯于免费或低价得到公共物品或服务的公众来说,民营化意味着要失去已有的一部分利益。但是,我们更应该看到我们将得到高质量的公共物品或服务。
2.政府必需组织和管理整个过程。
由于基础设施民营化是一个较复杂的过程,因此要求政府要有坚定的决心,并确保整个政府都理解这一点。整个过程需要明确的责任分工,需要权威、资源、有识之士,且经常需要咨询专家。对民营化的基础设施项目设定清晰的目标,同时还要选择合适的民营化形式。从前面提到过的不同形式中选择一种或几种,或精心设计一个多种形式的有机结合体。方式选择必需建立在对下述因素仔细分析的基础上:行业状况和发展趋势、别处的经验、政治因素、可能引起的竞争程度、财政状况、可能实现的经济收益和其他收益估计,以及民营化的目标。
为基础设施民营化过程设定清晰、透明的程序:竞争性招标、通告、标价和竞标者公示、监督等。良好程序的主要标志包括:用公开公平的标准来审核投标者资格并选拔获胜者,设置合理的时间表,确定有关经营绩效、支付额和未来投资要求的明确目标。
3.以制度创新为手段,建立基础设施民营化的绩效评估体系。
制度创新是基础设施民营化的关键。在制度创新的同时还要建立基础设施民营化的绩效评估体系。绩效评估体系中含有多个目标,但是我们可以划分为两大类,一类是经济目标,经济目标包括效益和效率;另一类是社会目标,社会目标包括公平性和回应性。经济目标也就是财务目标,由于是基础设施,我们不能按照一般的企业来进行绩效评估,也就是不能够以利润最大化为评估的原则。而应该以效率最大化为评估的原则。对社会目标的评估应该以公众的满意度为基本原则。
绩效评估可以为决策者提供相关信息。了解和明确决策者的需要,对于有的放矢的评估是非常必要的。制定全面的考核方法,全面的考核方法包括:效力考核、无形考核、副作用考核、分配考核。
4.建立有效的基础设施民营化的监管体系。
建立有效的基础设施民营化的监管体系是推进我国基础设施民营化进程的制度保障。监管主体一般有两种:一种是由政府监管;另一种是由独立的监管机构监管。目前我国还是以政府监管为主,以公众协助监管为辅。从监管的内容上看,大致有三个方面:第一是价格监管;第二是技术监管;第三是普遍服务。由于基础设施所提供的产品或服务,一方面涉及到公众和利益;另一方面基础设施本身的经营管理又具有自然垄断的特征。所以如果对基础设施民营化缺乏必要的监管,势必会导致公众的利益无法得到保障,社会福利将受到损失。
注释:
[1]转引自[美]萨瓦斯 著 《民营化与公私部门的伙伴关系》 北京,中国人民大学出版社 2002.6 P14
[2] 转引自[美]萨瓦斯 著 《民营化与公私部门的伙伴关系》 北京,中国人民大学出版社 2002.6 P14
[3][美]萨瓦斯 著 《民营化与公私部门的伙伴关系》 北京, 中国人民大学出版社 2002.6 P14
[4]同上P4
[5]同上P133
[6]同上P134
参考文献
1.[美]E.S萨瓦斯 著 《民营化与公私部门的伙伴关系》 北京 中国人民大学出版社 2002.6
2. 中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定(十六届三中全会通过)
3.建设部下发的《关于加快市政公用行业市场化进程意见》


PPP管理模式对城市公共财政的影响
孙 洁



一、城市公共财政
(一)公共财政的概念
公共财政是以满足社会公共需要为口径界定财政职能范围,并以此构建政府的财政收支体系。公共财政是代表社会公共利益,为满足社会公共需要而进行的收支活动。马斯格雷夫出指:“公共需要是那些必须由预算来提供并且使用者可以直接免费得到的需要”。[1]建设公共财政制度框架,一是着眼于满足社会公共需要,其职能范围以满足整个社会的公共需要为口径界定。其基本事项包括:生产或提供公共物品或服务;调节收入分配;促进经济稳定增长。二是立足于非盈利性,其收支安排以公共利益的极大化为出发点和归宿。三是收支行为规范化,即收支运作要建立在讲规矩、有规矩、守规矩的基础上。其基本标志是,以法制为基础;全部政府收支进行预算;财政税务部门总揽政府收支。
(二)公共财政的职能
1.资源配置的职能
在市场经济中,市场机制是实现资源配置的最佳途径,然而面对公共品、外部性、自然垄断、信息不对称等市场失灵以及公平问题是市场机制自身所不能克服的。同时也不能提供或创造经济运行所需要的帕累托最优,此时,政府活动的目的就是减少直至消除市场缺陷对资源配置的负面影响。实现公共财政资源配置职能主要通过以下几个方面:
(1)公共物品的供给。由于市场机制在公共物品供给方面是失灵的,所以,政府必然成为公共物品的提供者。而政府对公共物品的供给是通过税收等方式,以市场中私人品消费和投资减少为前提的,显然,公共物品的规模和结构会影响私人品的供求规模和结构。
(2)对自然垄断的干预。供电、供水、公用煤气等行业具有成本递减的特点,经营规模越大,经济效益越好,具有自然垄断性,在这些行业中盲目的竞争并不利于资源的有效配置,政府介入成为必要。政府可以通过有效的监管等手段消除自然垄断导致的效率损失,从而实现社会资源的帕累托最优配置。
(3)对外部性的消除。外部性的存在导致私人成本与社会成本、私人收益与社会收益的脱节,造成生产过剩或生产不足。政府应当通过采取税收或管制的方式,使其外在性成本内部化,对于具有正的外在性的产品提供者给于补贴,鼓励扩大生产。
2.调节分配职能
政府财政分配职能在于满足公共需要,提高社会福利水平。斯蒂格里兹曾说,至少有两种原因政府应该在社会分配领域发挥作用:一是市场经济下的收入分配达不到社会平等的要求;二是凭个人感觉评价自己的福利,会在福利评价过程中产生不合适的或不相同的标准。由于市场只讲效率不问公平,不能形成一种有效的公平分配机制,而严重的分配不公必然影响市场经济的效率和社会福利的提高,成为制约经济发展的障碍。所以政府要通过财政分配使社会产品在公与私、个人与个人之间进行再次分配,使之达到一个公平的状态。实现这个职能一般需要三个财政手段:①税收的转移支付。②间接再分配。③现金和实物转移。
3.稳定经济职能
稳定经济的职能主要是指通过财政政策、税收政策,有目的地影响和调控经济,实现低失业、低通胀的稳定的经济增长。
4.监督职能
财政的监管职能主要表现在两个方面:一是指政府在收支活动过程中及时反馈经济运行动态,调整政府经济活动参数,监督微观经济主体的活动;二是指对政府活动本身的监督,这里特别强调是对非纯公共物品(准公共物品)支出要按照成本——收益原则监督其最终的经济效益和社会效益。
二、PPP管理模式的概念
(一)什么是PPP管理模式
1.PPP管理模式的概念
PPP是英语Public-Private Partnerships的缩写,中文翻译为公私伙伴关系。美国民营化大师萨瓦斯在他的《民营化与公私部门的伙伴关系》(以后简称《民营化》)一书中是这样给公私伙伴关系下的定义,他说我们可以从三种意义上使用公私伙伴关系这一术语。首先是广义界定(这多少有点夸大),指公共和私营部门共同参与生产和提供物品和服务的任何安排。如合同承包、特许经营等。其次,它指一些复杂的、多方参与并被民营化了的基础设施项目。再次,它指企业、社会贤达和地方政府官员为了改善城市状况而进行的一种正式合作。[2]从萨瓦斯给公私伙伴关系下的定义中我们可以看出,PPP管理模式就是指通过政府公共部门与私人部门合作管理的模式来为公众提供公共物品或服务,从而达到比任何一方单独行动都更为有利的结果。在合作过程中,由双方来共同承担责任的风险,而不是由任何单独一方来承担。
2.PPP管理模式的内涵
(1)PPP管理模式的主要的适用范围在非纯公共物品的提供。公共物品分为两类,一类是纯公共物品;一类是非纯公共物品。纯公共物品有两个主要的特征,就是非徘他性和非竞争性。如果同时具有这两个特征的物品我们就称它为纯公共物品,如果仅仅具有两个特征中的一个的物品我们就称它为非纯公共物品(也有称为准公共物品)。纯公共物品由政府来提供,这已经在经济学资源的最优配置中得到证明。对于非纯公共物品也分为两种,一种是具有非他性但具有竞争性,这种物品也称为拥挤品;另一种是具有非竞争性但具有排他性(如表一)。无论是拥挤物品或是具有排他性和非竞争性的物品都为私人部门提供这种非纯公共物品提供了可能性。在现实生活中,纯公共物品少之又少,大部分是非纯公共物品。如果全部由城市财政来提供这些公共物品,一方面财政没有能力;另一方面也没有必要。首先城市财政的财力是有限的,许多纯公共物品必须由城市财政来提供,如果全部由城市财政来提供必然会导致财政负担过重。城市财政的主要收入来源是税收,税收的增加又会以损失私人物品的消费为代价。同时财政投资的增加也会导致对私人投资的挤出效应。其次城市财政在这些能够让市场发挥作用的领域投资往往会导致缺乏效率。

(2)PPP管理模式是效率与公平的有机结合。在非纯公共物品的提供中引进私人投资,不仅仅是对财政投资不足的补充,更重要的是引入了私营模式的管理技术,从而增加了效率。市场机制所能产生的高效率已经被现实所证明,但在高效率的背后是缺乏公平,这就要求必须让公共部门与其合作,来确保公共物品提供的公平性。特别是在一些具有自然垄断性公共物品的提供中,政府参与成为一种必然。因为私营部门在具有自然垄断性公共物品的生产提供过程中必然追求自身的利益最大化,而不是社会利益最大化。在追求自身利益最大化的过程中就会导致社会福利的损失,如果让其达到社会福利最大化又会造成私营部门的亏损。所以必须通过与政府公共部门的合作的模式,在一个合理的区域(区域是指私人部门利益与社会利益之间)内进行选择,共同为公众提供这种在经营和管理上具有自然垄断性的非纯公共物品。
(3)PPP管理模式的目的是提高公共物品或服务的质量和数量这里所说的提高公共物品的质量和数量一方面是指,在不增加公众消费成本的情况下,增加公共物品提供的数量,或提高公共物品或服务的质量;另一方面是指在提供数量不变的情况下,稍微增加消费者成本,使得公共物品或服务的质量有大幅的提高。
(二)PPP管理模式的形式
对于公共物品的提供的经营管理模式一般划分为四种:即国有国营、民有民营、国有民营、民有国营。国有国营是指政府单独进行经营和管理的模式,我国的公共物品提供领域在改革前大多是采用这种模式,如城市基础设施(后面的基础设施就是指城市基础设施)的建设和经营都是由政府单独经营并管理的。PPP管理模式是指后面三种(如表二)。

公私合作可以采取多种形式,对于不同的公共物品生产和提供的领域又可对PPP管理模式划分为不同的具体形式,这里我们以城市基础设施为例,对PPP管理模式作具体的分类。表三用连续体的方式显示了公私合作的主要类型。在这一连续体上,最左端是完全公营的模式,是右端则是完全民营的模式。[3]

我们还可以根据城市基础设施的现状来选择不同的PPP管理模式,城市基础设施的现状一般有三种情况:一是已经建成并正常运行的;二是对原有的城市基础设施需要更新改造的;三是需要新建的城市基础设施。对第一种情况我们可以采取出售、租赁及经营和维护的合同承包的方式。所谓出售就是指民营企业收购基础设施,在特许经营权下经营并向用户收取费用。租赁是指政府将基础设施出租给民营企业,民营企业在特许经营权下经营并向用户收取费用。经营和维护的合同承包是指民营企业经营和维护政府拥有的基础设施,政府向该民营企业支付一定的费用。
对第二种情况可以采用租赁—建设—经营、购买—建设—经营和外围建设的方式。租赁—建设—经营和购买—建设—经营是指,民营企业从政府手中租用或收购基础设施,在特许经营权下改造、扩建并经营该基础设施;它可以根据特许经营权向用户收取费用,同时向政府交纳一定的特许费。外围建设是指民营企业扩建政府拥有的基础设施,仅对扩建的部分享有所有权,但可以经营整个基础设施,并向用户收取费用。
对第三种情况可以采用建设—转让—经营、建设—拥有—经营—转让或建设经营转让、建设—拥有—经营的方式。建设—转让—经营是指民营企业投资兴建新的基础设施,建成后把所有权移交给公共部门,然后可以经营该基础设施一定的年限(建设部规定特许经营权最长不能超过30年),在此期间向用户收取费用。建设—拥有—经营—转让或建设经营转让与建设—转让—经营类似,所不同的是,基础设施的所有权在民营部门,经营30年后才移交给政府公共部门。建设—拥有—经营是指民营部门在永久性的特许经营权下,投资兴建、拥有并经营基础设施。
(三)PPP管理模式在城市公共财政中的作用
随着我国城市化进程的发展,至2003年末我国的城市化水平已经达到40%,根据一些研究表明,城市化过程中有两个重要的拐点,一个出现在30%,另一个是在70%。当城市化水平在30%以前和超过70%以后都是处于平稳的发展阶段,当在30%—70%之间时,是一个快速的发展阶段。根据这一研究的结果表明,目前我国正处在快速发展阶段,仅仅靠城市财政投资城市基础设施,已经远远不能满足城市化进程的需要。由于城市基础设施大多具有非纯公共物品的特征,又不可能完全通过市场机制来提供,因此,PPP管理模式就成为财政提供不足而又不可能完全由市场机制提供的城市基础设施领域的必然选择。特别是在难以区分是政府投资还是由私人投资时,采用PPP管理模式是较理想的选择。PPP管理模式在城市公共财政中有以下三个方面的作用:
1.增加融资,弥补财政投资的不足
我们可以从PPP管理模式的具体形式上看到,通过这种模式对城市基础设施进行的经营管理可以为城市基础设施建设融入更多的资金,以弥补城市财政投资的不足。目前在我国城市财政在城市基础设施投资方面严重短缺,城市财政融资还存在着很大的局限性。由于在我国地方政府还不能发行债券,一些城市(如上海、南京)为了解决城市基础设施建设的融资问题,成立了诸如城市建设投资公司,并通过它们来发行企业债券、股票或从银行贷款等形式来为城市基础设施建设进行融资。通过这种方式融资的成本高、风险大且不是稳定的融资渠道。采用PPP管理模式就可以克服这些缺点和不足,从而获得城市基础设施建设所需要的资金。
2.提高效率并改善提供公共物品的质量和数量
由城市财政单独投资并进行经营管理的生产提供公共物品的方式往往缺乏效率,这可能是由多方面军所引起的。如城市供水,在水价不断上升的同时,供水的效率并没有得到明显的改进。采用PPP管理模式能够提高公共物品生产的效率的本质不是引进私人部门的进入,而在于打破了政府公共部门的垄断经营,给公众更多自由选择的机会,这种选择能够推进竞争,而竞争又能带来更多成本收益比高的公共物品或服务。因此,PPP管理模式意味着在公共物品和服务的提供中取消垄断,引进竞争。有效的竞争必然会提高公共物品的生产供给效率,同时改善提供公共物品的质量和数量。
3.强化公共财政的职能
(1)尽一步优化资源配置。采用PPP管理模式可以有效消除一些具有正的外部性物品或服务提供的不足以及具有负的外部性物品或服务的过度供给;可以解决因自然垄断所造成的社会效益的损失;同时也可以增强城市政府提供公共物品的能力。
(2)扩大调节分配的途径。原有的调节分配的手段是税收的转移支付、间接再分配、现金和实物转移。通过对社会提供公共物品和服务是转移支付和间接再分配的重要形式,城市财政是公共物品或服务的主要提供者,由于财政财力的限制,往往不能够满足公众对公共物品或服务日益增长的需要。通过PPP模式可以让私人部门来提供公共物品或服务,从而满足公众的需求。
(3)增强稳定经济的能力。通过财政政策稳定经济增长的方式通常是增加或减少基础设施投资,从而影响经济的增长水平。
(4)加强监管。财政部门除了实现前面提到的两个方面的监管职能外,还可以把私人部门的管理作为一个标杆(benchmark),用来衡量类似项目的效率。这最终将有助于提高未来城市基础设施建设项目的管理绩效(萨瓦斯:《民营化》p253页)。
三、PPP管理模式在城市公共财政中的前景
(一)现状与问题
1.公共财政投资存在缺位与越位并存的现象
由于公共财政是以满足社会公共需要为口径界定财政职能范围,因此财政投资的领域应当是市场失灵的地方。也就是基于这样一些原因导致的市场失灵:竞争不完善(如自然垄断)、生产者或消费者可能加重其他生产者或消费者的成本但却不为此支付费用,或者,给对方带来效益但却无法向其收费(即生产的外部效果或消费的外部效果)、生产出来的公共物品无法收费或不宜收费、信息不充分或不完善等。由于市场的失灵,市场机制不可能在这个领域实现帕累托最优的资源配置,必须由政府进行干预或投资。然而,目前在我国的一些基础设施领域并不是如此,实际工作中经常出现政府该做的没有做,即政府缺位现象;同时出存在政府不该做的却做了,即政府越位的现象[4]。
2.关于对PPP认识上还存在的误区
PPP管理模式在世界上的兴起还是最近几年的事情,传入我国的时间更短。对PPP管理模式的认识还不够清晰,归纳起来有以下几点认识上的误区:
(1)PPP管理模式与BOT。当前国内对PPP与BOT的概念还没有清晰的界定,把PPP与BOT混为一谈。关于两者的关系在美国民营化大师萨瓦斯《民营化》一书里有着明确的区分,PPP有多种形式,BOT只是其中的一个形式而已。
(2)PPP管理模式不仅仅是项目融资。PPP管理模式,不是简单的进行融资,而强调是一种管理的过程。现在我们仅仅是在利用它的融资功能为基础设施建设进行融资。比较典型例子就是在我国的一些城市基础设施建设中利用BOT的形式进行项目融资,对它的管理的功能认识的还不够。如对一些城市基础设施项目采用给予投资者固定回报的方式,这种形式的BOT和传统的融资租赁没有太大的区别,只不过是传统融资租赁是设备,而这里是一个基础设施。
(3)采用PPP管理模式不是财政上甩包袱,而是对财政职能的强化。有些地方把采用PPP管理模式看成是甩掉财政上的包袱,恰恰相反,它是对财政职能的进一步强化。这从一些已经采用PPP模式的例子上可以看出来。一些地方把经济效益比较好基础设施留下来由政府公共部门来经营,而一些难以产生经济效益的基础设施采用PPP管理模式进行经营,经营者为了实现收益,只有通过提高收费标准,这就造成了诸多的负面影响。
(二)PPP管理模式发展的趋势
随着人们对PPP管理模式认识的不断深入,PPP管理模式会呈现两种发展趋势:
1.PPP管理模式会逐渐由经济性强的公共物品生产领域发展到经济性比较弱的领域
经济性较强的领域对私人部门投资的吸引力比经济性较弱的领域的更大一些。如收费公路就比较容易吸引私人资本进行投资,对于这类项目采用PPP管理模式有着较大的优势。对于经济性较弱的项目,私人资本投资的兴趣不大。随着人们对PPP管理模式的认识的不断深入,对于这类经济性项目较弱的领域同样也可以采用PPP管理模式,问题在于我们如何构造运营过程中的盈利模式。前面提到,现在有些地方首先在经济较弱的地方采用了PPP管理模式,由于经济性较弱,很难通过本身的运作收回投资,只有通过提高产品或服务的价格来收回投资,从而使一些具有非纯公共物品变成了私人物品,这违背PPP管理模式的初衷。
2.PPP管理模式会逐渐从自然垄断性弱的公共物品生产领域发展到自然垄断性较强的领域
这里与上面有所不同的是,自然垄断性较强的领域是私人部门愿意进入的领域。由于公共物品的提供涉及公众的利益,自然垄断的特征往往会使私人部门为了实现自身利益的最大化而损害公众的利益。所以在采用PPP管理模式提供公共物品时往往从自然垄断性较弱的领域开始。


注释
[1]理查德A马斯格雷夫:《比较财政体制》,中译本,4页,上海,上海人民出版社,1996。
[2][美]E.S.萨瓦斯:《民营化与公私部门的伙伴关系》(第一版)周志忍等译,中国人民大学出版社2002年,第105页
[3]Steven A.Steckler, A Guide to Public-Private Partnerships in Infrastructure: Bridging the Gap Between Infrastructure Needs and Public Resources (Washington, DC: Price-Waterhouse, 1993)。
[4]张允宽等主编《中国城市基础设施投融资改革研究报告》p33页,北京,中国建筑企业出版社,2002。


参考文献:
1.[澳]欧文E休斯 著《公共管理导论》(第二版)彭和平等译 北京 中国人民大学出版社2002。
2.[美]E.S.萨瓦斯:《民营化与公私部门的伙伴关系》(第一版)周志忍等译,北京 中国人民大学出版社2002年。
3.[英]加雷斯D迈尔斯著《公共经济学》匡小平译 北京 中国人民大学出版社2001年。
4.理查德A马斯格雷夫:《比较财政体制》,中译本,4页,上海,上海人民出版社,1996。
5.张允宽等主编《中国城市基础设施投融资改革研究报告》p33页,北京,中国建筑企业出版社,2002。


诸大建 孙洁 郝毛:对赤峰路“同济现代建筑设计街”的初步研究


【内容摘要】当前上海经济发展面临着从传统制造业向知识型产业提升的结构性挑战。本文研究了“同济现代建筑设计街”的形成过程,分析了它的产业结构特点以及政府与市场所起的作用,指出“同济现代建筑设计街”代表着知识型产业的一种形成模式,可以为上海基于市场机制发展有竞争力的知识型产业提供启示。
【关键词】同济现代建筑设计街 知识产业 政府和市场


在当前有关上海新一轮发展的讨论中,普遍认为从人均5000美元到人均8000美元是上海当前发展的一个门槛。因为,人均5000美元以下的传统型制造产业,由于上海商务成本的增高将越来越多地向周边地区扩散;而人均5000美元以上的产业特别是高科技制造业和知识型服务业,还没有强大到可以挑起上海未来经济发展的重任。面对上海当前的这个结构性挑战,政府既要通过自上而下的推动,加快发展高层次的科技园区产业;也要善于发现基于市场力量自上而下形成的各种知识型产业并予以培育。我们研究了“同济现代建筑设计街”的形成过程,分析了它的产业结构特点以及政府与市场在其中所起的作用,指出“同济现代建筑设计街”代表着知识型产业的一种形成模式,可以为上海如何基于市场机制发展有竞争力的知识型产业提供启示。


1. “同济现代建筑设计街”的形成过程
“同济现代建筑设计街”位于上海市杨浦区赤峰路,东至四平路西至密云路一段,全长860米,南北两侧都是同济大学校园区。这一路段集聚了500多家企业,其中设计类及其相关企业年营业收入达到10亿元左右,共有知识型员工1万余人。同济现代建筑设计街的发生发展,表现了最初的校园经济是如何发展成为大都市经济的组成部分和社会性的知识产业的。从20世纪90年代以来,它的发展经历了下列3个阶段:


1.1 浦东开发为“同济现代建筑设计街”的产生提供了客观条件
“同济现代建筑设计街”形成的第一个阶段是在20世纪九十年代初,中国政府决定开发开放浦东。首当其冲的是房地产业和建筑业,很快这一发展波及上海及全国,给建筑设计带来了巨大的市场。同时政府鼓励教师和大学生创办知识经济企业的政策相继出台。当时同济大学教师公开创办的公司和工作室象雨后春笋,蓬勃发展。当时的工作室和公司大部分租用学校内的各类房屋,也有小部分在外租房。而在外面租房的工作室和公司大都选择了在赤峰路,这是“同济现代建筑设计街”形成的雏形阶段。


1.2 高校改革和学校用房短缺加速了“同济现代建筑设计街”的形成
“同济现代建筑设计街”形成的第二个阶段是,随着高校改革不断深入,为了提高高等院校的教学质量和规模效益,国家教委提出高校之间的合并,以形成强强联合的教学优势。在1998年各高校又都进行大规模扩大招生,因此,学校不管是学生宿舍还是教室或者办公室用房都出现严重短缺,同济大学也不例外。为了缓解这一矛盾,学校决定清理在学校里的一些经营性用房。这时候,一些公司或者工作室都搬出了学校,而且大部分都选择了在赤峰路发展经营,使赤峰路迅速成为各种现代建筑设计公司或工作室的集聚地。


1.3 政府服务进一步完善了“同济现代建筑设计街”的形成
随着赤峰路建筑设计产业的兴起,赤峰路人行道狭窄、机动车非机动车混行秩序混乱,绿化与商业、人的行为模式冲突、景观层次低等缺点日益突出。杨浦区政府从把传统工业杨浦建设成为未来知识杨浦的战略角度,意识到赤峰路设计产业对于区域经济发展的意义,决定投入财政资金800余万元改善服务环境。
2002年12月以创建“格调高雅、风格现代、环境优美、交通有序”为内容的新赤峰路综合整治工作全面展开。具体工程包括:绿化的调整和提升、人行道的整治、车行道整治、广告整治调整、灯光工程、建筑立面的整治、清洗,门面招牌整理,以及门面房商业业态的调整、围墙适量透绿及围墙美化与设计街入口标识和景观小品设置等。
杨浦区政府对赤峰路的适时改造,为赤峰路进一步突现设计产业功能创造了很好的条件。经过改造的赤峰路,现在已经变成一条道路平整、绿意盎然、灯光闪烁、容貌整洁的知识产业街,“同济现代建筑设计街”终于初具形象。2003年2月被上海市杨浦区正式命名为“同济现代建筑设计街”。


2. “同济现代建筑设计街”的产业结构特点


2.1 “同济现代建筑设计街”产业结构的构成
同济现代建筑设计街的企业利用同济大学这个母体,以城市设计及相关产业为核心,以娱乐、餐饮、银行和证券为辅助产业,汇集了技术、人才、信息等各种市场要素,形成了一个相当完整的知识型服务业生态链。“同济现代建筑设计街”主要由三类产业组成:一是以各类城市设计(包括建筑设计、规划设计、环保设计等)为内容的主体产业,二是建筑、装潢、图文制作、建筑模型、建筑监理等相关产业,三是银行、餐饮、文化娱乐、咨询、中介等配套的服务性行业。


2.2 “同济现代建筑设计街”企业群体的层次
从企业的规模看,“同济现代建筑设计街”里面的企业有三个层次组成,第一层次是同济大学建筑设计院,第二层次为林同炎—李国豪工程咨询公司等十几家企业,第三层次是众多中小企业为基础的建筑设计及相关产业。上述三个层次形成了“同济现代建筑设计街”的产业群落,他们自然合作为来自全国各地的客户提供了一条龙的服务模式。


2.3 “同济现代建筑设计街”产业的集聚性
赤峰路大大小小500多家企业中,有80%是由同济大学、大学教师和学生创办的。其中50%以上是建筑设计、规划设计、环保设计企业,25%是与上述企业配套服务的建筑装潢、图文制作、建筑模型制作、建筑软件设计和建筑监理企业。同济建筑设计街形成了两方面的集聚性,一是设计人员的集聚性;二是设计产业的集聚性。目前这种集聚效应还在不断放大,正在吸引更多的同类企业入住“同济现代建筑设计街”。


3. “同济现代建筑设计街”形成的原因分析


3.1 同济大学的特色和知识经济的作用
同济现代建筑设计街的形成首先来自于同济大学的孵化作用。同济大学是我国城市科学领域的领军学校,特别是在城市规划、项目管理、建筑设计等领域在国内居领先地位。同济大学的辐射力和影响力不仅吸引了本校教师争办企业来利用这一优势,同时也吸引社会众多企业争相入住这里。
“同济现代建筑设计街”的发展具有明显的知识经济性质:企业的技术含量高,员工知识层次高(建筑设计近5000人的从业人员,80%来自同济大学师生);能源消耗低,污染低(基本无污染)。强大的科学技术支持、四面八方汇集到此的建筑市场信息以及优质的人才资源是同济现代建筑设计街形成的重要特征。
同济现代建筑设计街的形成对上海依赖大学校区发展知识型产业具有重要的启示。上海未来五年的发展要跨过5000美元到8000美元的门槛,要将杨浦区建设成为上海国际级大都市的大学城,就需要在这里的高等院校和科研院所附近大力发展特色明显、有积聚性、能服务于全国的知识产业街。


3.2 市场机制的作用
赤峰路“同济现代建筑设计街”的形成不是政府刻意计划的产物,而是市场自然选择的结果。对于赤峰路的功能定位,几年前杨浦区政府曾经有过把赤峰路建设成电子一条街的设想、也有过把赤峰路建设成为餐饮一条街的设想。同济大学也曾设想建设汽车维修和配件销售街。最终却在市场的作用下自发地形成了现在的建筑设计街,这样的结果使我们看到了市场这只看不见的手的力量。市场经济有其内在的规律性,上海发展知识型产业也必须市场经济的规律,只有这样才能较快地实现产业结构的战略性提升。


3.3 政府角色的改变
“同济现代建筑设计街”的发展起源于市场机制,但它的提升则有赖于政府的顺势推动。在同济现代建筑设计街发展的第三阶段,杨浦区政府提供了非常及时和到位的服务。这表现为:一方面通过规划调节为企业提供商业用房;另一方面通过城市整治改善企业工作环境。1997年世界发展报告《变革世界中的政府》指出:“有效的政府——而不是小政府——是经济和社会发展的关键,这已越来越成为人们的共识,政府的作用是补充市场,而不是替代市场”。知识型产业的发展很大程度上会出乎我们的有意安排,因此培育知识型产业的关键是政府应该按照市场的规律去推波助澜。


4. “同济现代建筑设计街”的发展展望
无论是从中国全面建设小康社会的需要,还是从上海建设成为现代化国际大都市和杨浦区建设成为有国际竞争力的大学城来看,赤峰路“同济现代建筑设计街”的发展前景都十分广阔。按照现在这样的发展势头,在未来两年内形成20万平方米的产业基地、15亿到20亿的营业收入是完全可以预期的。但要使同济现代建筑设计街取得进一步的发展,我们认为至少需要从以下几个方面做推进工作:


4.1 立志打造现代建筑设计的硅谷
当前,上海建筑设计及相关产业已经形成三足鼎立的局面,一是以南京西路上海商城为中心的外资企业;二是在静安寺附近以时代集团为代表的设计院所(时代集团由原华东设计院和上海设计院联合组建);三是赤峰路同济建筑设计一条街上的企业群体。但这三个设计产业中数赤峰路同济建筑设计街的企业发展最为迅速,他们的服务已经覆盖全国,80%的项目在外地,营业收入已经远远超过其他两个集团。例如仅同济建筑设计院2002年营业收入就已达到3亿左右,而时代集团才2亿多。我们认为,“同济现代建筑设计街”未来发展的方向应该是成为全国现代建筑设计业的领头羊,打造成为上海大都市现代建筑设计的硅谷。对此,除了需要进一步借助同济大学的知识力量、设计企业的市场能力之外,还要进一步发挥责任政府的服务职能。


4.2 创新招商引资模式
由于“同济现代建筑设计街”产业的集聚效应,吸引了众多企业舍弃原注册地政府提供的优惠条件入住这里。如四维模型制作有限公司是上海最大的模型制作企业,以前注册在松江,生产经营场地在虹口的一家小学内,政策优惠、租金低廉,但四维公司还是坚决搬迁到赤峰路周边。尽管如此,我们还应该对现有的招商引资模式进行创新,有针对性地引进一批国际或者国内著名企业来这里投资,进一步提高“同济现代建筑设计街”的知名度。


4.3 进一步拓宽投融资渠道
为了解决办公用房严重不足的问题,目前杨浦区政府正在赤峰路搞一些资产置换项目,已列入发展以及正在发展的项目有:澳粮原有仓库、厂房改建为办公园区;渔机所整体搬迁松江,赤峰路基地新建和改建为科技园区;自来水公司阀门厂的置换等,将新增科技产业商务用房10万平方米,总共达到20万平方米。
除此之外,我们认为还可以通过组建“同济现代建筑设计街”发展股份有限公司,到证券市场募集资金。这样,一方面可以为“同济现代建筑设计街”的发展融入资金,同时还可以进一步扩大“同济现代建筑设计街”在全国的知名度,从而进一步改善“同济现代建筑设计街”的服务条件、提升服务功能、提高整体形象和扩大品牌效应。
为了“同济现代建筑设计街”的进一步发展,应该设立或者引进风险投资基金,建立知识型中小企业的孵化机制。据中新网2003年4月28日报道,为吸引境外资本、学习国外先进管理经验和引进优秀创业投资专业人才,北京中关村科技园区管委会正酝酿成立中关村科技园区创业投资基金,规模约为5亿元人民币,其中将由政府出资40%。这一模式也许可以为“同济现代建筑设计街”的进一步发展所借鉴。




参考文献:


1. 杨浦区科委.关于赤峰路沿街企业工商注册登记情况的调查报告(内部资料),2002年
2. 杨浦区委研究室.关于赤峰路科技建筑设计街的调查(内部资料).2003年
3. 徐亢美.“知识经济”改写赤峰路.文汇报,2003年2月14日
4. 袁夏良等. 赤峰路飞出“金孔雀”.文汇报,2003年2月9日

 
 
     
 

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