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坚持“紧凑型”的城镇规划建设方针
 
 
[作 者]      [发表时间] 2006-8-8

 


城市化不仅是任何一国实现工业化和摆脱贫困走上现代化道路的必然过程,同时又是矛盾丛生,催生出众多人间悲剧的场所。在我国各大城市,交通拥堵、特色风貌丧失和违法建筑屡禁不止、城乡结合部混乱不堪越来越成为无法避免的“中国式的城市危机”。

  要实现和谐社会的目标,就必须坚持“正规就业”为主的城镇化模式,切忌非洲和拉美的城市化道路。

  选择资源节约型的城镇化模式,要做到以下几点:城镇分布必须顺应自然资源的约束;坚持“紧凑型”的城镇规划建设方针;坚持走可持续发展的城镇化之路。

  具体对策包括:优化大城市与超大城市的空间结构;强调土地使用功能的适当混合;以新型工业化来推动我国城镇化,从而避免西方发达国家走过的“资源—产品—污染排放”,或“先污染、后治理”的老路;实行最严格的城市规划与最严格的耕地保护;优先发展公共交通;合理布局各类开发项目,减少环境污染。

  全面落实科学的发展观,构建和谐社会,就必须面对我国当前城镇化高潮中资源浪费严重、耕地减少过快、能源供求矛盾突出和污染日益加剧等现实问题,吸取世界上先行国家城市化的教训,坚持“五个统筹”,走资源节约型的城镇化发展道路。

  一、国外城市化发展的教训及我国城镇化面临的危机
  城市化不仅是任何一国实现工业化和摆脱贫困走上现代化道路的必然过程,同时又是矛盾丛生,催生出众多人间悲剧的场所。著名的英国规划学家彼特·霍尔(Peter Hall)认为:当今全球范围的城市化可归纳为三种模式:第一类是充满活力、持续增长的城市。这是发展迅速的中等收入国家特有的城市,分布在东亚和中东的大部分地区。其基本特征是采用农村剩余劳动力“正规就业”的方式来转移,也就是说这些国家实现了工业化与城市化的同步。第二类是“非正规超常发展的城市”。主要指撒哈拉沙漠以南非洲大陆和印度次大陆的许多城市,也包括了拉美的一些城市。其基本特征是人口的空间转移在前,职业转移在后,甚至许多人终身没有正规就业的机会。第三类是“趋于老龄化的成熟城市”。这是北美、欧洲、日本和部分东亚地区及澳洲等发达地区的典型城市。其特点是人口稳定或下降,面临老龄化和家庭裂变的挑战,经济增长缓慢并进入转型阶段,社会阶层分化。

   毫无疑问的是,我们要实现党中央提出的科学发展观,实现和谐社会的目标,就必 坚持“正规就业”为主的城镇化模式,切忌非洲和拉美的城市化道路。

  世界范围城市化发展的众多教训和我国步入高速城镇化期后面临的危机,在许多方面都是“似曾相识”,其主要原因可简洁地概括如下:
   1、城市必要的基础设施不足与“形象工程”过多过滥十分不利于我国城市防疫抗灾和 污染防治
  事实证明:一旦人类以城镇化途径走上大规摸聚居的生活模式,一方面意味着工业 和社会财富的迅速憎加,而另一方面也使人类自身脆弱性暴露无遗。无论是英国等欧洲国家在城镇化早期因疾病流行导致几千万人的死亡,还是我国前些年“非典”的大爆发和环境污染加剧所引发的病害,都说明城市的规划建设必须强制安排和合理布局城市空间结构、人口密度和必要的基础设施,否则城市的健康发展和国家现代化目标的实现都无从谈起。

   2、城市土地的稀缺性、不可移动性与人们 对居住空间需求的急迫性这对尖锐的矛盾极 易在城镇化高速期引发房地产投机而造成泡 沫危机
  日本房地产泡沫的大破灭所造成的巨大灾难,我国海南省土地投机狂潮留给我们惨痛的教训,都应使我们对当前沿海某些城市房地产虚火上升的征候保持高度警惕并及时制订应对之策。按城镇化的规律来看,这方面更大的挑战还在十几年二十年后的城镇化中后期。但有针对性的基础性的制度安排和法制建设必须从现在起争分夺秒地进行。

   3、城镇化高速期与机动化时期的重合以及 各类园区遍地开花极易使我国步美国郊区化 之后尘
  美国在上世纪由于土地制度、机动化和政府错误的公共政策等方面的原因,使该国的郊区化一发不可收拾;城市人口密度大幅度下降,造成了经济、环境、社会等成本居高不下以及土地资源和能源的严重浪费。值得警惕的是在 全球化的冲击下,美国的这种过度郊区化和高消费的生活方式正在日益影响我国的年轻一代。伴随着机动化和开发园区的遍地开花,“中国式的郊区化”和低密度的城郊居住模式正在大规模地蔓延。这种错误的倾向一旦不能得到有效的制止,对地少人多、水资源和能源都相对稀缺的我国将是巨大的灾难。

   4、健康的城镇化道路必须防止“城市首位 度”和“土地私有化”的误导,切实解决交 通拥堵、特色风貌丧失和城乡结合部混乱等 实际问题
   拉美、非洲、南亚等地“殖民式城镇化”所造成的恶果已日益彰显,宗主国无视这些国家的生产力发展水平、文化政治背景和资源条件,强制性照搬发达国家城镇化模式所犯的错误也使人们日益清醒。但对正处于城镇 化关键时期的我国,学术界和政府决策层中仍有不少人还热衷于“城市规模经济”、“首位度”、“土地私有化”和“城镇化决定论”等早已被发展中国家城镇化史所证明的错误沦点。与此同时,在我国各大城市交通拥堵、特色风貌丧失和违法建筑屡禁不止、城乡结合部混乱不堪越来越成为无法避免的“中国式的城市危机”。

  二、选择资源节约型的城镇化模式
  1、城镇分布必须顺应自然资源的约束
  城镇化过程相伴随的是不可流动资源或半流动性资源的大量需求,无论对全国的城镇化过程还是单个城镇的发展,都必须遵循当地这两类资源的约束。
  从土地资源方面来看:我国的主要特征是人多地少,人均耕地仅为美国的1/15,全球平均的1/4。1996年底我国耕地第一次详查结果是19.51亿亩,到2003年底统计结果为18.51亿亩。7年之内,全国耕地净减少1亿亩,占全国耕地总量的5%以上。在多种原因的耕地减少总量中,虽然建设占用不是我国耕地减少的主要原因,但今后三十年,是我国城镇化保持高速化发展的关键时期,城镇建设和经济发展还将不可避免地占用一部分耕地,如失控就将危及我国的粮食安全。另一方面,经济全球化会使城市政府提高人均用地标准,土地资源面临城市人口增加和用地标准上调的双重压力。根据国家标准,人均生活居住用地为40—56平方米/人,仅为发达国家同类城市的1/5—1/3;城市公共绿地为7一11平方米/人,而一般发达国家标准为12—20平方米/人;城市道路用地为10—12平方米/人,国外一般达到20平方米/人左右。
  从能源方面来看:一是人均能源资源占有量低。至2001年底统计,我国人均资源占有量与世界平均水平相比,煤炭只有55%,石油是11%,天然气仅为4%。进口油气的比例逐年上升,这不仅将影响国际能源市场供求关系,而且事关我国的经济安全。二是能源需求量大。城市的能源消费远远高于农村。三是城镇化高峰与机动化高潮合并。我们目前的阶段相当于美国上世纪50年代时城镇化与机动化叠加的情况。城市人口密度的急剧下降,造成了巨大的能源浪费。
  从水资源方面来看:首先,我国水资源总量虽丰富,但人均拥有量仅为2200立方米,是世界人均水平的1/4,并被列为13个贫水国家之一。城市普遍供水不足,年缺水量约60亿立方米。其次,我国水资源的时空分布差异较大,加剧了一些地方水资源短缺的严重程度。第三,从城镇化对水资源的需求看,城镇化每年提高1个百分点,则有1200万人进入城镇生活,将使工业用水和城镇用水增加大约15亿吨。到2020年,考虑到生活水平的提高,届时城镇化很高1个百分点将使工业用水和城镇生活用水增加大约45亿吨。

  2、坚持“紧凑型”的城镇规划建设方针
  要吸取发达因家在城镇化发展过程中出现郊区蔓延的教训。最先在美国出现的发达国家城市郊区化蔓延,导致了经济成本、环境成本和社会成本的大幅度提高。郊区化的蔓延,给政府社会保障支出埋下了巨大的苦果。我国现正处在城镇化与机动化同步发展时期,必须在城镇体系规划和城市规划的调控下做到较密集的城市开发布局,城市必须要成为紧凑的城市(compact city),与开放的生态空间相结合。我们坚持每平方公里一万人的城市人口用地标准,尽可能地节约利用各种自然资源,是经得起历史检验的。美国的土地资源比我们多十几倍,54%的土地可以开垦作为耕地(我们只有15%),水资源、矿产资源比我国也多出好几倍,它对郊区蔓延都承受不了,我们就更承受不了。我国现正处在一个关键的时刻,假如我们在今天高速城镇化阶段缺乏强有力的城镇体系规划和城市规划作为调控手段,那我国有可能出现比美国更危险的郊区化。如果机动化的浪潮推动这种郊区化在我国发生,所带来的环境成本、经济成本、社会成本将会比美国高得多,这对于人多地少、资源分布极端不均衡的中国将是灭顶之灾。

   3、坚持走可持续发展的城镇化之路
   总的来说,可持续发展的原则有以下几条:(1)可再生资源的利用率小于或等于其 自然再生率。例如对淡水、森林、草原、渔 业资源的开采占用的数量不能大于它们的自 然再生率。(2)不可再生资源的使用率, 在基本资源和技术进步的替代性基础上,实 现最优。例如石油、矿产、土地等这些不可再生的资源,我们的占用量或开采量应在最小的数额内。(3)废弃物的产生小于或等于 环境的自然降解率,也就是说要杜绝制造环 境不能容纳的垃圾。(4)需要一个多元的、协商的社会体制,有利于社会阶层间的信息 交流,以期找到更少物资消费和污染产生的 循环经济型的城镇化道路。
   具体对策有以下几条:
   第一,优化大城市与超大城市的空间结构。人口在200万以上的城市都应采取有机疏 散的发展模式,而不能“摊大饼”。“摊大 饼”带来的直接恶果就是能源的巨大浪费。
  第二,强调土地使用功能的适当混合。
  居住地与工作场所之间的距离应尽可能接近, 避免再出现工作与居住明显分区的现象,贯 彻紧凑社区、就近就业、较低的开发成本和 环境成本、尊重自然生态、混合土地使用等原则。
  第三,以新型工业化来推动我国城镇化,从而避免西方发达国家走过的“资源—产品—污染排放”,或“先污染、后治理”的老路。坚持按可持续发展的理念,实现“资源—产品—再生资源”的多重闭环反馈式循环的经济运行模式。与此同时,在全社会推广节能的新理念。在城市发展中,应将生态型城市的理念包容进去,促使走上循环经济的道路。即利用最少的能源消耗,实现社会、经济和环境的共赢。
  第四,实行最严格的城市规划与最严格的耕地保护。只有这两者相辅相成,土地的利用才是合理的,也才能达到合理的能源消耗。在美国,联邦政府不管土地规划,决定权在州政府,州政府又将它下放到市政府,加上土地又是私有的,因而农场主将土地廉价出售的情况相当普遍,从而推动了郊区化。美国由于政体原因决定了“醒着犯错误”,明明知道那是错的,却无法纠正,因为从一开始的城市化格局就“铸成了大措”。相比之下,西欧国家在城市化高潮期重要的城市规划一般都由上级政府决定,从而避免了美国那样的错误。
  第五,优先发展公共交通。汽车进入家庭的趋势不可逆止,关键问题是如何发展节能、方便和有效的交通系统,一是发展公共交通,二是提倡可行走的城市。公共交通越发达,城市整体能耗就越低。西欧发达国家与美国的人均汽车拥有量接近,但人均耗油量只有美国的五分之一。公共交通比美国发达是主要原因之一。正因欧洲的城市人口密度高,公共交通的效率才会高。
  第六,合理布局各类开发项目,减少环境污染。规划的本质是以人类的理性安排克服市场的失败。实际上是用有限的资源满足人类无限的需求。当前,市场的失败主要表现之一就是环境污染、物种消失和资源浪费,这在我国表现得越来越严重。合理的城乡规划决定各级城镇在区域中的合理布局和发展区位,决定了城镇污染与江河湖海和市民居住空间的相对位置,也决定了生态的连通性和生产力,如种群的生存力、实地的保存可能性,及水、空气和土地的环境状况等。城乡规划本质上是最合理的、最基础性的生态环保工作。我们不仅要追求当代的人与自然的和谐发展,而且要追求人与其他生物的平等相处,保持生物的多样性。

 
 
     
 

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